\r\n\r\n\r\n\r\n Именем\r\n Российской Федерации\r\n\r\n П О С Т А Н О В Л Е Н И Е\r\n\r\n КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ\r\n\r\n\r\n по делу о проверке конституционности статьи 11-1 Закона Российской\r\n Федерации от 1 апреля 1993 года \"О Государственной границе\r\n Российской Федерации\" в редакции от 19 июля 1997 года\r\n\r\n город Москва 11 ноября 1997 года\r\n\r\n Конституционный Суд Российской Федерации в составе\r\nпредседательствующего В.Г.Ярославцева, судей Н.В.Витрука,\r\nГ.А.Гаджиева, Л.М.Жарковой, А.Л.Кононова, Ю.Д.Рудкина, О.И.Тиунова,\r\nБ.С.Эбзеева,\r\n с участием представителя главы администрации Хабаровского края\r\nкак стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской\r\nФедерации, - кандидата юридических наук А.Г.Певзнера,\r\nпредставителей Федерального Собрания Российской Федерации -\r\nкандидатов юридических наук А.И.Александрова, Ф.С.Хейфеца,\r\nИ.Н.Шумского,\r\n руководствуясь статьей 125 (пункт \"а\" части 2) Конституции\r\nРоссийской Федерации, подпунктом \"а\" пункта 1 части первой статьи\r\n3, подпунктом \"а\" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74,\r\n85 и 86 Федерального конституционного закона \"О Конституционном\r\nСуде Российской Федерации\",\r\n рассмотрел в открытом заседании дело о проверке\r\nконституционности положений статьи 11-1 Закона Российской Федерации\r\nот 1 апреля 1993 года \"О Государственной границе Российской\r\nФедерации\" в редакции от 19 июля 1997 года.\r\n Поводом к рассмотрению дела явился запрос главы администрации\r\nХабаровского края о проверке конституционности положений статьи\r\n11-1 Закона Российской Федерации \"О Государственной границе\r\nРоссийской Федерации\".\r\n Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Л.Кононова, объяснения\r\nпредставителей сторон, заключение эксперта С.Г.Пепеляева,\r\nвыступление специалиста Ю.Н.Малеева, показания свидетелей -\r\nВ.Л.Машинского и М.Л.Слепцова, выступления приглашенных в заседание\r\nполномочного представителя Президента Российской Федерации в\r\nКонституционном Суде Российской Федерации С.М.Шахрая,\r\nпредставителей: от Федеральной пограничной службы Российской\r\nФедерации - А.М.Еремина, от Министерства иностранных дел Российской\r\nФедерации - В.В.Постнова, от Министерства финансов Российской\r\nФедерации - Е.А.Пресновой, от Министерства транспорта Российской\r\nФедерации - Л.Н.Козырева, от Министерства путей сообщения -\r\nВ.А.Трусова, исследовав представленные документы и иные материалы,\r\nКонституционный Суд Российской Федерации\r\n\r\n у с т а н о в и л:\r\n\r\n 1. В январе 1997 года в Конституционный Суд Российской\r\nФедерации обратился глава администрации Хабаровского края с\r\nзапросом о проверке конституционности статьи 11-1 Закона Российской\r\nФедерации от 1 апреля 1993 года \"О Государственной границе\r\nРоссийской Федерации\" в редакции Федерального закона от 29 ноября\r\n1996 года \"О внесении изменений и дополнений в Закон Российской\r\nФедерации \"О Государственной границе Российской Федерации\".\r\n Оспариваемая статья вводила сбор за пограничное оформление при\r\nосуществлении пограничного контроля (часть первая), определяла его\r\nразмеры, взимаемые с лиц, следующих через государственную границу,\r\nс владельцев транспортных средств и грузов за досмотр\r\nавтомобильного, воздушного, морского и железнодорожного транспорта,\r\nа также устанавливала, что порядок взимания сбора должен\r\nопределяться Правительством Российской Федерации (часть вторая).\r\n Соответствующие акты Правительством Российской Федерации\r\nизданы не были, в связи с чем фактически сбор за пограничное\r\nоформление не взимался.\r\n 19 июля 1997 года был принят Федеральный закон \"О внесении\r\nизменения в статью 11-1 Закона Российской Федерации \"О\r\nГосударственной границе Российской Федерации\". При этом была\r\nсохранена прежняя редакция части первой статьи 11-1, согласно\r\nкоторой при осуществлении пограничного контроля взимается сбор за\r\nпограничное оформление. Согласно новой редакции части второй статьи\r\n11-1 порядок взимания и размеры сбора за пограничное оформление, а\r\nтакже категории владельцев транспортных средств и грузов, иных лиц,\r\nосвобождаемых полностью или частично от уплаты указанного сбора,\r\nустанавливаются Правительством Российской Федерации. В связи с этим\r\nглава администрации Хабаровского края направил в Конституционный\r\nСуд Российской Федерации повторный запрос, уточнив в нем свою\r\nпозицию.\r\n Как полагает заявитель, введение сбора за пограничное\r\nоформление является недопустимым ограничением конституционных прав\r\nкаждого на свободу выезда за пределы Российской Федерации и\r\nбеспрепятственного возвращения в Российскую Федерацию, не\r\nсоответствует нормам международного права и ряду международных\r\nдоговоров Российской Федерации, нарушает гарантии свободы\r\nэкономической деятельности; кроме того, федеральный сбор, включая\r\nтакие его неотъемлемые элементы, как налоговая база, ставки и\r\nльготы, может быть установлен только федеральным законом и\r\nзаконодатель не вправе делегировать эти полномочия правительству.\r\nПо мнению заявителя, оспариваемые им положения не соответствуют\r\nстатьям 8, 10, 15, 17, 27, 55 и 76 Конституции Российской\r\nФедерации.\r\n Таким образом, предметом рассмотрения в настоящем деле\r\nявляются положения частей первой и второй статьи 11-1 Закона\r\nРоссийской Федерации \"О Государственной границе Российской\r\nФедерации\" в редакции от 19 июля 1997 года.\r\n 2. Статья 71 (пункт \"н\") Конституции Российской Федерации\r\nотносит определение статуса и защиту государственной границы к\r\nведению Российской Федерации. Защита государственной границы,\r\nсогласно статье 3 Закона Российской Федерации \"О Государственной\r\nгранице Российской Федерации\", является частью обеспечения\r\nбезопасности Российской Федерации, а также жизненно важных\r\nинтересов личности, общества и государства.\r\n Сбор за пограничное оформление был введен федеральным\r\nзаконодателем в целях финансового обеспечения защиты\r\nгосударственной границы. Как правило, налоговые платежи при\r\nвнесении их в бюджет не имеют целевого назначения. Совершение\r\nгосударственных расходов не должно быть обусловлено поступлением\r\nотдельных налоговых платежей. Вместе с тем в определенных случаях\r\nналоговый платеж может носить целевую направленность, обусловленную\r\nинтересами определенных групп населения либо отраслей хозяйства или\r\nведомств. Так, в соответствии со статьей 44 рассматриваемого Закона\r\nсредства, полученные от взимания сбора за пограничное оформление,\r\nпоступают в целевой федеральный бюджетный фонд развития Федеральной\r\nпограничной службы.\r\n Федеральные органы государственной власти разрабатывают и\r\nпроводят налоговую политику в соответствии с положениями\r\nКонституции Российской Федерации. С точки зрения принципа\r\nразделения властей и разграничения компетенции между федеральными\r\nорганами государственной власти введение и установление федеральным\r\nзаконодателем сбора за пограничное оформление не противоречит\r\nКонституции Российской Федерации. При этом Конституционный Суд\r\nРоссийской Федерации не оценивает целесообразность введения тех или\r\nиных налоговых платежей.\r\n Сбор за пограничное оформление, по сути, является налоговым\r\nплатежом: он представляет собой основанную на законе денежную форму\r\nотчуждения собственности с целью обеспечения расходов публичной\r\nвласти, осуществляемого в том числе на началах обязательности,\r\nбезвозвратности, индивидуальной безвозмездности; указанный сбор\r\nпоступает в специальный бюджетный фонд.\r\n Наличие этих признаков свидетельствует о том, что сбор за\r\nпограничное оформление по своей юридической природе подпадает под\r\nконституционное понятие \"федеральные налоги и сборы\", установление\r\nкоторых в соответствии со статьями 71 (пункт \"з\") и 57 Конституции\r\nРоссийской Федерации относится к полномочиям федерального\r\nзаконодательного органа.\r\n 3. Конституционный Суд Российской Федерации в своих\r\nпостановлениях неоднократно обращался к конституционному понятию\r\n\"законно установленные налоги и сборы\" (статья 57 Конституции\r\nРоссийской Федерации). Раскрывая содержание этого понятия, он\r\nуказывал, что установить налог или сбор можно только законом;\r\nналоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться \"законно\r\nустановленными\"; Конституция Российской Федерации исключает\r\nвозможность установления налогов и сборов органами исполнительной\r\nвласти; установить налог или сбор - не значит только дать ему\r\nназвание, необходимо определение в законе существенных элементов\r\nналоговых обязательств (см., например, постановления от 4 апреля\r\n1996 года и от 18 февраля 1997 года). Некоторые из существенных\r\nэлементов определены в части первой статьи 11 Закона Российской\r\nФедерации от 27 декабря 1991 года \"Об основах налоговой системы в\r\nРоссийской Федерации\": налогоплательщик (субъект налога); объект и\r\nисточник налога; единица налогообложения; налоговая ставка (норма\r\nналогового обложения); сроки уплаты налога; бюджет или внебюджетный\r\nфонд, в который зачисляется налоговый оклад.\r\n Таким образом, налог или сбор может считаться законно\r\nустановленным только в том случае, если законом зафиксированы\r\nсущественные элементы налогового обязательства, т. е. установить\r\nналог можно только путем прямого перечисления в законе о налоге\r\nсущественных элементов налогового обязательства.\r\n Наделение законодательного органа Российской Федерации\r\nконституционными полномочиями устанавливать налоги означает также\r\nобязанность самостоятельно реализовывать эти полномочия. Вместе с\r\nтем, поскольку Правительство Российской Федерации, с одной стороны,\r\nв рамках своей компетенции обеспечивает проведение в Российской\r\nФедерации единой финансовой, в том числе налоговой, политики\r\n(статья 114, пункт \"б\" части 1, Конституции Российской Федерации),\r\nа с другой стороны, осуществляет иные полномочия, возложенные на\r\nнего федеральным законом (статья 114, пункт \"ж\" части 1,\r\nКонституции Российской Федерации), оно вправе на основании\r\nфедерального закона установить порядок взимания сбора за\r\nпограничное оформление и конкретизировать установленные\r\nзаконодателем нормативные положения, определяющие существенные\r\nэлементы налогового обязательства.\r\n Часть первая статьи 11-1 Закона Российской Федерации \"О\r\nГосударственной границе\" вводит федеральный сбор, но не определяет\r\nего существенные элементы, что нельзя признать установлением этого\r\nсбора в конституционно-правовом смысле. Отнесение в части второй\r\nтой же статьи к ведению Правительства Российской Федерации\r\nустановления существенных элементов налогового обязательства не\r\nсоответствует закрепленному действующим законодательством\r\nразграничению полномочий между органами законодательной и\r\nисполнительной власти.\r\n Конституционное требование об установлении налогов и сборов\r\nтолько и исключительно в законодательном порядке представляет собой\r\nодин из принципов правового демократического государства и имеет\r\nсвоей целью гарантировать, в частности, права и законные интересы\r\nналогоплательщиков от произвола и несанкционированного\r\nвмешательства исполнительной власти.\r\n Только закон в силу его определенности, стабильности, особого\r\nпорядка принятия может предоставить налогоплательщику достоверные\r\nданные для исполнения им налоговой повинности. Если существенные\r\nэлементы налога или сбора устанавливаются исполнительной властью,\r\nто принцип определенности налоговых обязательств подвергается\r\nугрозе, поскольку эти обязательства могут быть изменены в худшую\r\nдля налогоплательщика сторону в упрощенном порядке.\r\n Таким образом, оспариваемые положения части второй статьи 11-1\r\nЗакона Российской Федерации \"О Государственной границе Российской\r\nФедерации\" противоречат конституционным принципам налогообложения и\r\nне соответствуют конституционному понятию \"законно установленные\r\nналоги и сборы\".\r\n На основании изложенного и руководствуясь частями первой и\r\nвторой статьи 71, статьями 72, 75 и 87 Федерального\r\nконституционного закона \"О Конституционном Суде Российской\r\nФедерации\", Конституционный Суд Российской Федерации\r\n\r\n п о с т а н о в и л:\r\n\r\n 1. Признать положение части первой статьи 11-1 Закона\r\nРоссийской Федерации \"О Государственной границе Российской\r\nФедерации\" о введении налогового платежа (сбора за пограничное\r\nоформление) не противоречащим Конституции Российской Федерации.\r\n 2. Признать положения части второй статьи 11-1 Закона\r\nРоссийской Федерации \"О Государственной границе Российской\r\nФедерации\" об установлении размеров сбора за пограничное\r\nоформление, а также категорий владельцев транспортных средств и\r\nгрузов, иных лиц, освобождаемых полностью или частично от уплаты\r\nуказанного сбора, Правительством Российской Федерации не\r\nсоответствующими Конституции Российской Федерации, ее статье 57.\r\n 3. Признать положение части второй статьи 11-1 Закона\r\nРоссийской Федерации \"О Государственной границе Российской\r\nФедерации\" об установлении порядка взимания сбора за пограничное\r\nоформление Правительством Российской Федерации соответствующим\r\nКонституции Российской Федерации.\r\n 4. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального\r\nконституционного закона \"О Конституционном Суде Российской\r\nФедерации\" настоящее Постановление является окончательным, не\r\nподлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его\r\nпровозглашения и действует непосредственно.\r\n 5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона \"О\r\nКонституционном Суде Российской Федерации\" настоящее Постановление\r\nподлежит опубликованию в \"Собрании законодательства Российской\r\nФедерации\", \"Российской газете\", официальных изданиях органов\r\nгосударственной власти Хабаровского края. Постановление должно быть\r\nтакже опубликовано в \"Вестнике Конституционного Суда Российской\r\nФедерации\".\r\n\r\n\r\n Конституционный Суд\r\n Российской Федерации\r\n\r\n N 16-П\r\n ____________________\r\n\r\n\r\n\r\n\r\n ОСОБОЕ МНЕНИЕ\r\n судьи Конституционного Суда Российской Федерации\r\n Кононова А.Л.\r\n по делу о проверке конституционности статьи 11-1\r\n Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года\r\n \"О Государственной границе Российской Федерации\"\r\n в редакции от 19 июля 1997 года\r\n\r\n\r\n 1. Конституционный Суд Российской Федерации признал право\r\nфедерального законодателя установить сбор за пограничное\r\nоформление, а вместе с тем и часть первую статьи 11-1\r\nрассматриваемого закона соответствующим Конституции Российской\r\nФедерации.\r\n Как видно из пункта 2 резолютивной части Постановления по\r\nнастоящему делу, указанная оценка была сделана судом лишь с точки\r\nзрения принципа разделения властей и разграничения компетенции\r\nмежду федеральными органами государственной власти. При этом\r\nотсутствует мотивировка, почему Суд фактически отказался от\r\nисследования конституционности нормы по содержанию и вопреки\r\nтребованиям статьи 86 Федерального конституционного закона \"О\r\nКонституционном Суде Российской Федерации\" ограничил пределы своей\r\nпроверки только указанными параметрами. В постановлении нет никаких\r\nдоводов, опровергающих его утверждения.\r\n Вопреки занимаемой им ранее позиции (см. постановления от\r\n1.04.97 г. N 6-П, от 18.02.97 г. N 3-П, от 21.03.97 г. N 5-П, от\r\n1.04.97 г. N 6-П), Конституционный Суд отказался от сущностного\r\nисследования природы сбора за пограничное оформление, хотя это\r\nимеет определяющее значение для оценки конституционности его\r\nустановления. В материалах дела имелось достаточно оснований для\r\nэтого, включая, в частности, прямо этому посвященное заключение\r\nэксперта С.Г.Пепеляева. О мотивах и целях законодателя вполне ясно\r\nсвидетельствует не только прежняя редакция статьи 11-1\r\nрассматриваемого Закона от 29.11.96 г., но и настоящая редакция\r\nданной статьи, которую следует оценивать в совокупности ее\r\nотдельных частей, анализ которых необоснованно разделен в решении\r\nсуда.\r\n В принятом ранее Постановлении от 1.04.97 г. N 6-П\r\nКонституционный Суд при анализе юридической природы фискального\r\nплатежа исходит прежде всего из его сущности, а не из его\r\nнаименования.\r\n Анализ обстоятельств принятия рассматриваемой нормы закона,\r\nхарактера, условий и целей предусмотренного платежа не позволяет\r\nотнести его к таким видам фискальной повинности, как сбор или\r\nпошлина, характерными особенностями которых являются индивидуальный\r\nпорядок взимания платежа, его непосредственная связь с услугами\r\nпублично-правового характера (возмездность), специальные интересы\r\nплательщика, которые при этом компенсируются, специальные цели, на\r\nкоторые этот платеж производится.\r\n Как видно из представленных Суду материалов, сбор за\r\nпограничное оформление был введен по инициативе и в интересах\r\nФедеральной пограничной службы. Внесенные одновременно с этим\r\nизменения в статью 44 Закона \"О Государственной границе Российской\r\nФедерации\" определяют данный сбор как дополнительный источник\r\nфинансирования деятельности этого ведомства, подлежащий\r\nиспользованию на обустройство государственной границы, оснащение и\r\nразвитие системы Федеральной пограничной службы, улучшение\r\nсоциального обеспечения военнослужащих, гражданского персонала и\r\nчленов их семей.\r\n Введение сбора за пограничное оформление, несмотря на его\r\nнаименование, не было обусловлено предоставлением плательщикам\r\nкаких-либо специальных публично-правовых услуг, прав или выгод, не\r\nсопровождалось соизмерением платежа с какими-либо расходами или\r\nтрудозатратами пограничной службы в интересах данных плательщиков.\r\nВ судебном заседании никто из опрошенных должностных лиц так и не\r\nсмог убедительно пояснить, что в содержательном плане представляет\r\nсобой термин \"пограничное оформление\". Более того, в силу специфики\r\nпограничного контроля он предназначен не для обеспечения прав и\r\nинтересов отдельных лиц и перевозчиков, пересекающих\r\nгосударственную границу, а в соответствии со статьей 3 Закона \"О\r\nГосударственной границе в Российской Федерации\" \"осуществляется в\r\nцелях недопущения противоправного изменения прохождения\r\nГосударственной границы, обеспечения соблюдения физическими и\r\nюридическими лицами режима Государственной границы, пограничного\r\nрежима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу\",\r\nто есть в интересах всего населения страны, защиты интересов\r\nгосударства в целом.\r\n Таким образом, введенный статьей 11-1 Закона \"О\r\nГосударственной границе Российской Федерации\" сбор за пограничное\r\nоформление не отвечает критериям пошлины или сбора и по своей\r\nсущности и правовой природе является федеральным налогом,\r\nпредставляя собой форму отчуждения собственности физических и\r\nюридических лиц на началах индивидуальной безвозмездности,\r\nбезвозвратности, обязательности, обеспеченной государственным\r\nпринуждением. Косвенно это признается и в Постановлении\r\nКонституционного Суда в оценке сбора за пограничное оформление как\r\nналогового платежа.\r\n 2. В своем Постановлении Конституционный Суд справедливо\r\nотмечает, что установление налогов и сборов должно соответствовать\r\nконституционным принципам налогообложения. Целый ряд таких\r\nпринципов был сформулирован еще в прежних решениях Суда, однако в\r\nданном деле по необъясненной причине Суд отказался применить их к\r\nрассматриваемой норме Закона. По нашему мнению, имеются все\r\nоснования говорить о прямом нарушении законодателем этих принципов.\r\nК ним относятся, в частности, единство финансовой и налоговой\r\nполитики, единство налоговой системы, равное налоговое бремя и\r\nустановление налоговых изъятий только на основании закона\r\n(Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 года\r\nN 5-П).\r\n Пунктом 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации\r\nзакреплено, что федеративное устройство Российской Федерации\r\nосновано на ее государственной целостности, единстве системы\r\nгосударственной власти. Это единство обеспечивается единой\r\nфинансовой основой деятельности органов государственной власти -\r\nгосударственным бюджетом, посредством которого и проводится единая\r\nфинансовая политика (статья 114 Конституции Российской Федерации).\r\n Всеобщность и единство государственного бюджета предполагает\r\nпринцип ограничения специализации налогов и сборов, обусловленность\r\nих установления конституционно значимыми целями. Между тем введение\r\nсбора за пограничное оформление как налога целевого характера на\r\nфинансирование защиты границы именно за счет поступлений от лиц,\r\nпересекающих границу и перемещающих грузы, а не за счет других\r\nисточников, не имело достаточных оснований с конституционных\r\nпозиций. Именно к этому сводились возражения большинства\r\nфедеральных министерств и ведомств, занимающихся транспортными\r\nперевозками. Аналогичный аргумент был включен и в пояснительную\r\nзаписку Правительства Российской Федерации и послужил основанием\r\nдля изменения первоначальной редакции статьи 11-1 Закона \"О\r\nГосударственной границе Российской Федерации\".\r\n Однако целевой характер налога при этом полностью сохранился.\r\nКак уже отмечалось выше, сбор за пограничное оформление в\r\nсоответствии со статьей 44 Закона целиком должен поступать в доходы\r\nФонда развития Федеральной пограничной службы, являясь по существу\r\nодним из источников ее \"самофинансирования\". Как пояснил один из\r\nразработчиков Закона - депутат Государственной Думы В.Л.Машинский,\r\nтакое решение было обусловлено, прежде всего, именно недостатком\r\nбюджетных поступлений на финансирование пограничной службы.\r\nПодобный способ формирования финансовой базы органов\r\nгосударственного управления является ничем иным, как\r\nкоммерциализацией их деятельности. Это противоречит принципам\r\nправового социального государства (статья 1 часть 1, статья 7,\r\nчасть 1, Конституции Российской Федерации), потребности которого\r\nдолжны покрываться за счет общего налогового бремени через единый\r\nгосударственный бюджет. При этом не может быть допустимо покрытие\r\nрасходов отдельных ведомств налоговым обложением прав или услуг,\r\nпредоставленных от имени государства на коммерческой основе лишь в\r\nответ на платежеспособный спрос.\r\n Поскольку задача обеспечения целостности и неприкосновенности\r\nгосударственной границы является общенациональной и\r\nобщегосударственной, финансовая база для ее выполнения не может\r\nформироваться только за счет определенного круга лиц. В данном же\r\nслучае бремя уплаты федерального налога возложена лишь на\r\nсравнительно узкий круг субъектов, пересекающих границу. Между тем\r\nв соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый гражданин\r\nРоссийской Федерации несет равные обязанности, предусмотренные\r\nКонституцией (пункт 2 статьи 6). Каждый член общества обязан\r\nучаствовать в уплате налогов наравне с другими (статья 57). Таким\r\nобразом, переложение бремени содержания Федеральной пограничной\r\nслужбы на отдельную и тем более сравнительно малочисленную\r\nкатегорию лиц нарушает конституционный принцип всеобщности\r\nналогообложения.\r\n В новой редакции Закона от 19.07.97 г. законодатель отказался\r\nот установления оспариваемых многими федеральными министерствами и\r\nведомствами конкретных размеров платежей, поручив эту задачу\r\nПравительству. Это, однако, не исключает вопроса о соразмерности\r\nналогообложения конституционно значимым целям ограничения прав и\r\nсвобод. В данном случае Конституционный Суд необоснованно отнес эту\r\nпроблему к сфере целесообразности.\r\n Однако ранее в Постановлении от 4.04.96 г. N 9-П\r\nКонституционный Суд указал, что налогообложение не должно быть\r\nнесоразмерным, то есть таким, чтобы оно могло парализовать\r\nреализацию гражданами конституционных прав. В данном случае\r\nчрезмерный размер налога с транспортных средств и грузов,\r\nпересекающих границу, может существенно ограничить реализацию\r\nгарантированного статьей 34 Конституции Российской Федерации права\r\nна занятье предпринимательской и иной незапрещенной законом\r\nэкономической деятельностью.\r\n Несоразмерность налогообложения усматривается и в том, что\r\nвведение так называемого сбора за пограничное оформление порождает\r\nдвойное налогообложение. Объект сбора за пограничное оформление -\r\nпересечение лицами, транспортными средствами, грузами\r\nГосударственной границы Российской Федерации - по существу\r\nтождественен объектам налогообложения таможенной пошлиной. В\r\nсоответствии со статьей 18 Закона Российской Федерации от\r\n27.12.91 г. \"Об основах налоговой системы в Российской Федерации\"\r\nоба эти налога относятся к одному и тому же виду - федеральным\r\nналогам. Между тем статья 6 того же закона запрещает обложение\r\nодного и того же объекта налогом того же вида более одного раза за\r\nопределенный законом период налогообложения. Таким образом, в\r\nданном случае нарушены принципы справедливости и соразмерного\r\nналогообложения.\r\n Вышеизложенное позволяет сделать вывод о несоответствии\r\nвведения так называемого сбора за пограничное оформление\r\nконституционным принципам налогообложения и понятию \"законно\r\nустановленного\" налога и сбора в смысле статьи 57 Конституции\r\nРоссийской Федерации.\r\n 3. Введение сбора за пограничное оформление непосредственно\r\nзатрагивает осуществление провозглашенного частью 2 статьи 27\r\nКонституции Российской Федерации права каждого свободно выезжать за\r\nпределы Российской Федерации и для граждан России -\r\nбеспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.\r\n По смыслу статей 11 и 11-1 Закона \"О Государственной границе\r\nРоссийской Федерации\" неуплата сбора может быть поводом для отказа\r\nв пропуске лица, транспортного средства или груза через\r\nгосударственную границу. Такой отказ фактически будет иметь\r\nхарактер санкции за неуплату сбора и, следовательно, являться\r\nфискальным ограничением конституционного права на выезд и въезд в\r\nстрану.\r\n В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской\r\nФедерации \"права и свободы человека и гражданина могут быть\r\nограничены федеральным законом только в той мере, в какой это\r\nнеобходимо в целях защиты основ конституционного строя,\r\nнравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,\r\nобеспечения обороны страны и безопасности государства\". Аналогичны\r\nтребования и норм международного права, касающихся регулирования\r\nправ и свобод человека и гражданина.\r\n Так, часть 3 статья 12 Международного пакта о гражданских и\r\nполитических правах от 16 декабря 1966 года предусматривает, что\r\nправо покидать любую страну не может быть объектом никаких\r\nограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы\r\nдля охраны государственной безопасности, общественного порядка,\r\nздоровья и нравственности населения или прав и свобод других и\r\nсовместимых с признаваемыми в настоящем Пакте другими правами.\r\nТакие же положения содержатся и в части 3 статьи 2 Протокола N 4 к\r\nЕвропейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.\r\n Частью первой статьи 2 Федерального закона \"О порядке выезда\r\nиз Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию\" от\r\n15.08.1996 г. установлено, что ограничения в праве на выезд\r\nроссийского гражданина могут быть установлены исключительно по\r\nоснованиям, предусмотренным этим Законом. Конкретные основания\r\nуказанных ограничений перечислены в статье 15 данного Закона. Этот\r\nперечень не может быть истолкован расширительно и не содержит\r\nкаких-либо оснований фискального характера.\r\n В своем Постановлении от 4.04.96 г. N 9-П Конституционный Суд\r\nРоссийской Федерации уже указывал, что реализация конституционного\r\nправа на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от\r\nуплаты или неуплаты каких-либо налогов и сборов, поскольку основные\r\nправа граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией\r\nРоссийской Федерации без каких-либо условий фискального характера.\r\nЭтот вывод в полной мере относится и к гарантированному частью 2\r\nстатьи 27 Конституции Российской Федерации праву каждого свободно\r\nвыезжать за пределы России. Ограничения этого права, сопряженные с\r\nобязанностью налоговых выплат, не находят конституционного\r\nобоснования и выходят за рамки допустимых.\r\n Тем более нет такого основания для ограничения права\r\nроссийских граждан беспрепятственно возвращаться в Российскую\r\nФедерацию. В части второй статьи 2 Закона \"О порядке выезда из\r\nРоссийской Федерации и въезда в Российскую Федерацию\" прямо\r\nуказано, что \"гражданин Российской Федерации не может быть лишен\r\nправа на въезд в Российскую Федерацию\". Право беспрепятственно\r\nвозвращаться в Российскую Федерацию означает, что никаких\r\nограничений и прочих препятствий, в том числе фискального\r\nхарактера, для осуществления этого права не может быть установлено\r\nв принципе. Такой запрет соответствует и указанным выше нормам, и\r\nпринципам международного права, не допускающим лишения или\r\nограничения какого-либо права на въезд в страну, гражданином\r\nкоторой он является.\r\n Таким образом, введение сбора за пограничное оформление\r\nнарушает права и свободы, предусмотренные частью 2 статьи 27\r\nКонституции Российской Федерации, и не соответствует допустимым\r\nограничениям, перечисленным в части 3 статьи 55 Конституции\r\nРоссийской Федерации.\r\n 4. Из буквального текста частей второй и третьей статьи 11-1\r\nЗакона о Государственной границе усматривается, что сбор за\r\nпограничное оформление предполагается взимать при пересечении\r\nграницы не только с физических лиц, включая и иностранных граждан,\r\nно и с владельцев транспортных средств и грузов.\r\n Однако установление такого сбора противоречит целому ряду\r\nмеждународных соглашений с участием Российской Федерации о\r\nвоздушном сообщении, об автомобильных, морских и железнодорожных\r\nперевозках, которые в силу части 4 статьи 15 Конституции Российской\r\nФедерации имеют приоритет над федеральным законодательством.\r\n Например, часть 1 статьи 12 Соглашения между Правительством\r\nРоссийской Федерации и Австрийским Федеральным Правительством о\r\nвоздушном сообщении от 8 ноября 1993 года гласит: \"Воздушные суда,\r\nэксплуатируемые на договорных линиях назначенным автопредприятием\r\nодной Договаривающейся Стороны, ... будут освобождаться от всех\r\nтаможенных сборов, пошлин и других подобных сборов по прибытии на\r\nтерриторию другой Договаривающейся Стороны\". По сообщению\r\nФедеральной авиационной службы России, межправительственные\r\nсоглашения о воздушном сообщении были заключены Российской\r\nФедерацией со 132 государствами.\r\n В соглашениях об автомобильном сообщении, заключенных Россией\r\nс иностранными государствами, также содержится типовая статья,\r\nосвобождающая перевозчиков от различных сборов. Аналогичные или\r\nблизкие положения содержатся в соглашениях о морском судоходстве и\r\nмеждународном железнодорожном сообщении.\r\n Соглашение об охране государственных границ и морских\r\nэкономических зон государств - участников Содружества независимых\r\nгосударств от 20.03.92 г. предусматривает в статье 3, что\r\n\"установление и изменение режима государственных границ\r\nосуществляются по взаимной договоренности с сопредельными\r\nгосударствами с учетом интересов государств - участников\r\nСодружества\".\r\n Министерство иностранных дел Российской Федерации отмечает\r\nтакже, что введение сбора за пограничное оформление не\r\nсоответствует международно-правовым документам, в частности\r\nСоглашению о партнерстве и сотрудничестве между Российской\r\nФедерацией и Европейским сообществом, нарушает взятые Российской\r\nФедерацией обязательства в связи с вступлением в Совет Европы.\r\n Таким образом, взимание сбора за пограничное оформление не\r\nсоответствует части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации в\r\nтех положениях, которые противоречат международным договорам\r\nРоссийской Федерации.\r\n 5. Не представляются убедительными и обоснованными выводы о\r\nконституционности положений Закона о праве Правительства\r\nустанавливать порядок взимания сбора за пограничное оформление.\r\nБолее того, в мотивировочной части решения Суд посчитал возможным,\r\nчто Правительство вправе даже конкретизировать установленные\r\nзаконодателем нормативные положения, определяющие существенные\r\nэлементы налогового обязательства.\r\n Между тем употребленные в данном случае понятия\r\n\"устанавливать порядок\" и \"конкретизировать\" достаточно\r\nнеопределенны, что позволяет толковать их расширительно в сторону\r\nпревышения полномочий исполнительной власти и произвольного\r\nвторжения в компетенцию законодателя. Без уточнения конкретного\r\nсодержания указанных понятий и пределов действия исполнительных\r\nорганов в налоговой сфере вряд ли возможно соблюдение с\r\nформулированного судом принципа определенности налоговых\r\nобязательств.\r\n\r\n\r\n ____________\r\n\r\n\r\n\r\n ОСОБОЕ МНЕНИЕ\r\n судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.В.Витрука\r\n по делу о проверке конституционности статьи 11-1\r\n Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года\r\n \"О Государственной границе Российской Федерации\"\r\n в редакции от 19 июля 1997 года\r\n\r\n\r\n Согласно статье 71 (пункт \"з\") Конституции Российской\r\nФедерации в ведении Российской Федерации находится установление\r\nфедеральных налогов и сборов. Реализация этого права должна быть\r\nосуществлена на основании и в порядке, предусмотренном Конституцией\r\nРоссийской Федерации. Федеральный законодатель имел право\r\nустановить федеральный сбор за пограничное оформление. Решение\r\nвопроса о целесообразности установления федерального сбора за\r\nпограничное оформление входит в компетенцию законодателя и не может\r\nбыть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской\r\nФедерации.\r\n Однако следует различать право на установление федерального\r\nсбора и само его установление, которое должно быть правомерным\r\nпрежде всего в конституционно-правовом смысле.\r\n Установление федерального сбора в конституционно-правовом\r\nпонимании означает: по содержанию - определение существенных\r\nэлементов федерального сбора, то есть установление субъектов, с\r\nкоторых взимается сбор, объекта, ставки сбора, сроков уплаты сбора\r\nи т. д., и по форме - установление указанных выше элементов\r\nфедерального сбора федеральным законом (статьи 57, 71 (пункт \"з\"),\r\n106 (пункт \"б\") Конституции Российской Федерации; постановления\r\nКонституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 года и\r\nот 18 февраля 1997 года).\r\n Содержащаяся в части первой статьи 11-1 Закона Российской\r\nФедерации от 1 апреля 1993 года \"О Государственной границе\r\nРоссийской Федерации\" в редакции Федерального закона от 19 июля\r\n1997 года норма, провозглашающая установление федерального сбора за\r\nпограничное оформление, не устанавливает его существенных\r\nэлементов, что является обязательным конституционным требованием в\r\nотношении нормы закона об установлении федерального сбора.\r\n Таким образом, данная норма закона с конституционно-правовых\r\nпозиций есть фикция, то есть законом признано существующим то, чего\r\nна самом деле не существует, и такая норма не может быть признана\r\nсоответствующей (или не противоречащей) Конституции Российской\r\nФедерации.\r\n Указанная норма должна быть признана не соответствующей\r\nКонституции Российской Федерации не только по содержанию, но и по\r\nформе, так как согласно части второй статьи 11-1 Закона Российской\r\nФедерации от 1 апреля 1993 года \"О Государственной границе\r\nРоссийской Федерации\" в редакции Федерального закона от 19 июля\r\n1997 года установление существенных элементов федерального сбора\r\nзаконодателем было передано в ведение Правительства Российской\r\nФедерации, что противоречит важнейшему принципу правового\r\nгосударства - принципу разделения властей, одним из требований\r\nкоторого является запрет на передачу законодательной властью\r\n(парламентом) своих исключительных конституционных полномочий\r\nисполнительной власти (правительству). В данном случае Федеральное\r\nСобрание Российской Федерации, передав свои полномочия по\r\nустановлению федерального сбора Правительству Российской Федерации,\r\nнарушило этот конституционный принцип.\r\n Части первая и вторая статьи 11-1 оспариваемого Закона в\r\nредакции от 19 июля 1997 года находятся в неразрывном единстве,\r\nпоэтому нелогично давать им различную конституционно-правовую\r\nквалификацию.\r\n Установление федеральным законодателем конкретного вида\r\nфедерального сбора с определением его существенных элементов не\r\nдолжно подрывать основы конституционного строя, нарушать, ущемлять\r\nили незаконно ограничивать конституционные права и свободы граждан,\r\nдругих лиц.\r\n Федеральный законодатель (и федеральное правительство) не\r\nустановил существенных элементов федерального сбора за пограничное\r\nоформление, поэтому нет достаточных правовых оснований для\r\nутверждения заявителем о том, что положения, содержащиеся в частях\r\nпервой и второй статьи 11-1 Закона Российской Федерации \"О\r\nГосударственной границе Российской Федерации\" в редакции\r\nФедерального закона от 19 июля 1997 года, ограничивают\r\nконституционное право каждого свободно выезжать за пределы\r\nРоссийской Федерации и конституционное право гражданина Российской\r\nФедерации беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию,\r\nнарушают свободу экономической деятельности, не соответствуют\r\nнормам международного права и ряду международных договоров\r\nРоссийской Федерации. По этой же причине отсутствовали законные\r\nоснования для проверки Конституционным Судом Российской Федерации\r\nоспариваемых положений рассматриваемого Закона на соответствие их\r\nстатьям 17, 27, 55, а также статьям 8 и 15 Конституции Российской\r\nФедерации.\r\n\r\n\r\n Судья\r\n Конституционного Суда\r\n Российской Федерации Н.В.Витрук\r\n\r\n\r\n ____________\r\n\r\n
", "tounitid": null, "docid": "1000000000102050032", "toparaid": "", "baseid": "c000000000", "rdk": 0 }