\r\n\r\n\r\n\r\n О П Р Е Д Е Л Е Н И Е\r\n\r\n КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ\r\n\r\n\r\n об отказе в принятии к рассмотрению жалоб обществ с\r\n ограниченной ответственностью \"Торговый центр \"Меркурий\" и\r\n \"Юридическая фирма \"Пионер\" на нарушение конституционных\r\n прав и свобод положениями абзаца пятого пункта 3 статьи 217 и\r\n пункта 5 статьи 242-2 Бюджетного кодекса Российской Федерации\r\n\r\n город Санкт-Петербург 1 октября 2009 года\r\n\r\n Конституционный Суд Российской Федерации в составе\r\nПредседателя В.Д.Зорькина, судей Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева,\r\nЮ.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева,\r\nМ.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Л.Кононова, Л.О.Красавчиковой,\r\nС.П.Маврина, Ю.Д.Рудкина, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова,\r\nВ.Г.Ярославцева,\r\n заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С.Бондаря,\r\nпроводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного\r\nзакона \"О Конституционном Суде Российской Федерации\"\r\nпредварительное изучение жалоб ООО \"Торговый центр \"Меркурий\" и\r\nООО \"Юридическая фирма \"Пионер\",\r\n\r\n у с т а н о в и л:\r\n\r\n 1. В своих жалобах в Конституционный Суд Российской Федерации\r\nООО \"Торговый центр \"Меркурий\" и ООО \"Юридическая фирма \"Пионер\"\r\nоспаривают конституционность положения абзаца пятого пункта 3\r\nстатьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно\r\nкоторому в сводную бюджетную роспись могут быть внесены изменения в\r\nсоответствии с решениями руководителя финансового органа\r\n(руководителя органа управления государственным внебюджетным\r\nфондом) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете в случае\r\nисполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на\r\nсредства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, - в\r\nпределах объема бюджетных ассигнований, а также пункта 5 статьи\r\n242-2 данного Кодекса, согласно которому исполнение судебных актов\r\nосуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели\r\nзаконом (решением) о бюджете; при исполнении судебных актов в\r\nобъемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом (решением)\r\nо бюджете на эти цели, вносятся соответствующие изменения в сводную\r\nбюджетную роспись.\r\n Как следует из представленных материалов, решением\r\nАрбитражного суда Свердловской области от 22 мая 2007 года с\r\nмуниципального образования \"Город Алапаевск\" в пользу ООО \"Торговый\r\nцентр \"Меркурий\" был взыскан долг в размере 4 366 268 рублей. На\r\nосновании этого решения истец получил исполнительный лист, который\r\nв соответствии с бюджетным законодательством направил для\r\nисполнения в финансовое управление названного муниципального\r\nобразования. Требование исполнительного документа в установленный\r\nзаконом срок исполнено не было ввиду отсутствия для этого бюджетных\r\nсредств. Решением Арбитражного суда Свердловской области от 1 июля\r\n2008 года, оставленным без изменения решениями арбитражных судов\r\nвышестоящих инстанций, в удовлетворении требования ООО \"Торговый\r\nцентр \"Меркурий\" о признании незаконным бездействия финансового\r\nуправления отказано. Как указали арбитражные суды, поскольку сумма\r\nвзыскания по исполнительному листу вместе с суммами по другим\r\nсудебным актам, подлежащим исполнению за счет казны муниципального\r\nобразования \"Город Алапаевск\", превышает объем бюджетных\r\nассигнований, предусмотренных решением о бюджете на текущий год, а\r\nначальник финансового управления имеет право в целях исполнения\r\nсудебного акта вносить изменения в сводную бюджетную роспись (без\r\nвнесения изменений в решение о бюджете) только в пределах\r\nсоответствующих бюджетных ассигнований, финансовое управление\r\nобъективно не могло исполнить требования суда; в то же время оно\r\nпредприняло все возможные в пределах его полномочий меры для\r\nисполнения судебного решения, в частности, оно обращалось к главе\r\nмуниципального образования как главному распорядителю бюджетных\r\nсредств и в представительный орган муниципального образования с\r\nинициативой о внесении необходимых изменений в решение о бюджете\r\nмуниципального образования. Арбитражные суды указали заявителю, что\r\nон не лишен возможности принудительного исполнения исполнительного\r\nдокумента путем предъявления его судебному приставу-исполнителю.\r\n ООО \"Юридическая фирма \"Пионер\" является взыскателем по\r\nисполнительным листам, выданным на основании решения Семнадцатого\r\nарбитражного апелляционного суда от 26 июля 2007 года о взыскании\r\nза счет казны муниципального образования \"Город Алапаевск\" судебных\r\nрасходов в размере 11 332 рубля и решения Арбитражного суда\r\nСвердловской области от 4 июля 2007 года о взыскании с\r\nмуниципального медицинского учреждения \"Центральная городская\r\nбольница\" муниципального образования \"Город Алапаевск\", а при\r\nнедостаточности денежных средств у данного медицинского\r\nучреждения - с муниципального образования \"Город Алапаевск\" в\r\nпорядке субсидиарной ответственности в пользу индивидуального\r\nпредпринимателя И.Р.Валеева пеней в размере 1 506 609 рублей, а\r\nтакже 19 033 рубля расходов по уплате государственной пошлины\r\n(ООО \"Юридическая фирма \"Пионер\" приобрело права взыскателя по\r\nэтому судебному акту в порядке универсального правопреемства\r\nна основании определения Арбитражного суда Свердловской области от\r\n7 июля 2008 года). Данные исполнительные листы, направленные в\r\nфинансовое управление муниципального образования \"Город Алапаевск\",\r\nне были исполнены по причине отсутствия необходимых бюджетных\r\nсредств. Арбитражные суды, куда ООО \"Юридическая фирма \"Пионер\"\r\nобращалось с требованием о признании незаконным бездействия главы\r\nмуниципального образования \"Город Алапаевск\" и его финансового\r\nуправления, выразившегося в неисполнении исполнительных листов, в\r\nудовлетворении заявленного требования отказали, и заявителю была\r\nразъяснена возможность возбудить процедуру принудительного\r\nисполнения исполнительных листов (решения Арбитражного суда\r\nСвердловской области от 19 июня 2008 года и от 3 марта 2009 года,\r\nоставленные без изменения судами вышестоящих инстанций).\r\n По мнению заявителей, оспариваемые ими законоположения\r\nустанавливают неопределенный и противоречивый порядок внесения\r\nизменений в сводную бюджетную роспись для исполнения судебных актов\r\nпо искам к муниципальным образованиям в случаях, если сумма\r\nвзыскания превышает объем бюджетных ассигнований, утвержденных на\r\nэти цели решением о бюджете, либо если такие ассигнования не\r\nпредусмотрены, что на практике - в условиях, когда бюджетное\r\nзаконодательство прямо не обязывает муниципальные образования\r\nучитывать расходы на исполнение судебных решений в составе местного\r\nбюджета, - приводит либо к затягиванию исполнения соответствующих\r\nсудебных решений, либо к их неисполнению, как это имело место в их\r\nконкретных делах. Заявители полагают, что оспариваемые ими нормы не\r\nобеспечивают эффективное исполнение судебных решений по искам к\r\nмуниципальным образованиям и потому противоречат Конституции\r\nРоссийской Федерации, ее статьям 10, 19, 45, 46 (часть 1), 55\r\n(часть 3), 114 (пункт \"е\" части 1) и 115 (часть 1).\r\n 2. Гарантируя в статье 46 (часть 1) право каждого на судебную\r\nзащиту его прав и свобод, Конституция Российской Федерации исходит\r\nиз того, что исполнение судебного решения является неотъемлемым\r\nэлементом судебной защиты, и возлагает на государство обязанность\r\nпо созданию работоспособных и эффективных организационно-правовых\r\nмеханизмов своевременного и полного исполнения судебных актов.\r\n Конкретизируя эти конституционные начала правосудия,\r\nФедеральный конституционный закон \"О судебной системе Российской\r\nФедерации\" предусматривает обязательность вступивших в законную\r\nсилу судебных актов для всех без исключения субъектов права,\r\nвключая органы и должностных лиц местного самоуправления: в силу\r\nчастей 1 и 2 его статьи 6 такие судебные акты подлежат\r\nнеукоснительному исполнению на всей территории Российской\r\nФедерации, а неисполнение постановления суда, как и иное проявление\r\nнеуважения к суду влекут ответственность, предусмотренную\r\nфедеральным законом.\r\n Данные требования корреспондируют положениям статьи 2\r\nМеждународного пакта о гражданских и политических правах,\r\nпровозгласившей обязанность государства обеспечить любому лицу,\r\nправа и свободы которого нарушены, эффективные средства правовой\r\nзащиты, а также пункта 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека\r\nи основных свобод в его интерпретации Европейским Судом по правам\r\nчеловека, который в своей практике также исходит из понимания\r\nисполнения судебного решения как неотъемлемого элемента права на\r\nсуд и признает, что нарушение этого права может приобрести форму\r\nзадержки исполнения решения. Как указывал Европейский Суд по правам\r\nчеловека в ряде своих решений, не каждая задержка в исполнении\r\nрешения суда представляет собой нарушение \"права на суд\", а лишь\r\nтакая, которая искажала бы саму суть данного права, гарантируемого\r\nстатьей 6 Конвенции; при этом, если речь идет об исполнении\r\nсудебных решений, вынесенных по искам к органам публичной власти,\r\nгосударство во всяком случае не вправе ссылаться на недостаточность\r\nденежных средств как на основание неисполнения судебного решения\r\n(постановления от 9 декабря 1994 года по делу \"Греческие\r\nнефтеперегонные заводы \"Стран\" и Стратис Андреадис (Stran Greek\r\nRefineries and Stratis Andreadis) против Греции\", от 19 марта 1997\r\nгода по делу \"Хорнсби (Hornsby) против Греции\", от 7 мая 2002 года\r\nпо делу \"Бурдов (Burdov) против России\", от 18 ноября 2004 года по\r\nделу \"Вассерман (Wasserman) против России\" и др.).\r\n 2.1. Особыми субъектами исполнения судебных решений являются\r\nгосударство и входящие в его состав публично-территориальные\r\nобразования, которые призваны обеспечивать реализацию функций\r\nпубличной власти в соответствующих территориальных пределах\r\n(Российской Федерации, субъекта Российской Федерации,\r\nмуниципального образования) и в силу этого связаны необходимостью\r\nиспользования имеющихся в их распоряжении материальных и финансовых\r\nсредств на цели осуществления возложенных на них полномочий.\r\nОбусловленный публично-правовой природой деятельности органов\r\nгосударственной власти и местного самоуправления публичный характер\r\nматериально-финансовых основ государственных и муниципальных\r\nобразований, а также юридически значимые различия в фактическом\r\nположении должника и взыскателя по судебным актам, вынесенным по\r\nискам к публично-территориальным образованиям, предполагают\r\nиспользование специального порядка обращения взыскания на средства\r\nбюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая средства\r\nместных бюджетов.\r\n Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации\r\nприменительно к вопросу об исполнении судебных решений по искам к\r\nказне Российской Федерации, вынесение подобных актов порождает\r\nколлизию между такими конституционными ценностями, как\r\nсвоевременность и полнота исполнения судебного решения, с одной\r\nстороны, и стабильность финансовых основ реализации государством\r\nвозложенных на него функций, включая безусловное гарантирование\r\nконституционно-правового статуса личности, - с другой. Эта\r\nколлизия, исходя из необходимости обеспечения баланса названных\r\nконституционных ценностей и недопустимости умаления ни одной из\r\nних, подлежит разрешению в том числе на основе закрепленного в\r\nстатье 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа,\r\nсогласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина\r\n(а значит, и права на судебную защиту) не должно нарушать права и\r\nсвободы других лиц. В связи с этим государству в процессе\r\nисполнения судебного решения, вынесенного по иску к Российской\r\nФедерации (как и по денежным обязательствам получателей средств\r\nфедерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств\r\nфедерального бюджета), во всяком случае должна быть обеспечена\r\nвозможность принять организационно-технические меры по\r\nперераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских\r\nсчетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не\r\nпарализовала деятельность соответствующих государственных структур\r\n(решения и действия которых стали причиной вынесения судебного\r\nрешения) и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых\r\nих функционированием прав и свобод человека и гражданина. В то же\r\nвремя при избрании того или иного механизма исполнительного\r\nпроизводства федеральный законодатель не может действовать\r\nпроизвольно, а должен руководствоваться целями обеспечения\r\nнепротиворечивого регулирования отношений в этой сфере, создания\r\nдля них стабильной правовой основы и не вправе ставить под сомнение\r\nконституционный принцип исполняемости судебного решения\r\n(Постановление от 14 июля 2005 года N 8-П).\r\n Данное Постановление сохраняет свою силу, а сформулированные в\r\nнем правовые позиции в полной мере распространяются на случаи\r\nобращения взыскания по судебным решениям на средства бюджетов\r\nмуниципальных образований.\r\n 2.2. Таким образом, из приведенных положений Конституции\r\nРоссийской Федерации в их нормативно значимой интерпретации,\r\nсодержащейся в решениях Конституционного Суда Российской Федерации,\r\nи во взаимосвязи с положениями международно-правовых актов,\r\nявляющихся составной частью правовой системы Российской Федерации,\r\nвытекает обязанность государства установить эффективный\r\nорганизационно-правовой механизм исполнения судебных решений по\r\nискам к публичным образованиям, включая муниципальные образования,\r\nпри котором на основе взаимного согласования интересов личности,\r\nобщества и государства обеспечивалась бы реальная возможность для\r\nвзыскателя в разумный срок (без неоправданных задержек) получить\r\nвсе причитающееся ему по судебному решению, а для муниципального\r\nобразования - определить оптимальные источники бюджетного покрытия\r\nвозникших расходов и минимизировать возможные негативные\r\nпоследствия от перераспределения бюджетных ресурсов для местного\r\nсообщества и его членов, права которых могут быть затронуты\r\nсоответствующим решением.\r\n 3. В рамках действующего правового регулирования исполнение\r\nсудебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов\r\nбюджетной системы Российской Федерации регулируется в своей основе\r\nположениями главы 24-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.\r\nОни, в частности, устанавливают перечень документов,\r\nпредоставляемых для исполнения взыскания, основания для возврата\r\nдокументов, поступивших на исполнение, определяют должностных лиц,\r\nобязанных обеспечить исполнение судебного акта, и предельный срок,\r\nв течение которого судебный акт должен быть исполнен (статьи 242-1,\r\n242-2 и 242-5).\r\n Этой главой Бюджетного кодекса Российской Федерации\r\nрегламентирован и порядок обращения взыскания на средства местных\r\nбюджетов. Согласно его статье 242-2 для исполнения судебных актов\r\nпо искам к муниципальным образованиям исполнительный лист и иные\r\nпредусмотренные этим Кодексом документы направляются для исполнения\r\nв финансовый орган муниципального образования (пункт 4); исполнение\r\nсудебных актов осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных\r\nна эти цели законом (решением) о бюджете; при исполнении судебных\r\nактов в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные законом\r\n(решением) о бюджете на эти цели, вносятся соответствующие\r\nизменения в сводную бюджетную роспись (пункт 5); исполнение\r\nсудебных актов производится в течение трех месяцев со дня\r\nпоступления исполнительных документов на исполнение (пункт 6).\r\n Данные законоположения направлены на гарантирование полного\r\nисполнения судебных решений по обращению взыскания на средства\r\nместных бюджетов и в этих целях во взаимосвязи с иными нормами\r\nБюджетного кодекса Российской Федерации ориентируют органы местного\r\nсамоуправления на включение в состав расходов местного бюджета на\r\nсоответствующий год бюджетных ассигнований на исполнение судебных\r\nактов по искам к муниципальным образованиям (абзац девятый статьи\r\n69). Кроме того, для случаев превышения сумм взыскания по судебному\r\nрешению объема бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели\r\nрешением о бюджете, они предусматривают механизм оперативной\r\nкорректировки исполнения местного бюджета, который предполагает\r\nвнесение изменений в сводную бюджетную роспись без внесения\r\nизменений в решение о местном бюджете в соответствии с решением\r\nруководителя финансового органа муниципального образования (абзац\r\nпятый пункта 3 статьи 217).\r\n В силу специального указания пункта 5 статьи 242-2 Бюджетного\r\nкодекса Российской Федерации это полномочие руководителя\r\nфинансового органа муниципального образования - при наличии к тому\r\nоснований - является не только правом, но и обязанностью и влечет\r\nнеобходимость принятия всех возможных организационно-технических\r\nмер по перераспределению бюджетных средств, находящихся на\r\nказначейских счетах, с учетом конкретных условий исполнения бюджета\r\nмуниципального образования и с соблюдением правил, установленных\r\nдействующим бюджетным законодательством.\r\n Поскольку сводная бюджетная роспись производна от решения о\r\nбюджете и должна ему соответствовать (абзац десятый статьи 6, абзац\r\nпервый пункта 3 статьи 217 Бюджетного кодекса Российской\r\nФедерации), внесение в нее изменений для исполнения судебных\r\nрешений по обращению взыскания на средства местного бюджета без\r\nизменения решения о бюджете допустимо лишь при условии соблюдения\r\nосновных параметров бюджета по расходам, утвержденных\r\nпредставительным органом муниципального образования. Иное приводило\r\nбы к произвольному изменению воли местного сообщества относительно\r\nосуществления права муниципальной собственности на средства\r\nместного бюджета, выраженной от его имени представительным органом\r\nмуниципального образования, и являлось бы вмешательством в\r\nисключительную компетенцию представительного органа муниципального\r\nобразования, как она определена Федеральным законом от 6 октября\r\n2003 года N 131-ФЗ \"Об общих принципах организации местного\r\nсамоуправления в Российской Федерации\" (пункт 2 части 10 статьи\r\n35). Кроме того, направление актом исполнительно-распорядительного\r\nоргана бюджетных средств на исполнение судебных решений за счет\r\nсокращения бюджетных ассигнований, предусмотренных на покрытие\r\nдругих бюджетных обязательств муниципального образования,\r\nпредполагало бы возможность произвольного придания соответствующим\r\nобязательствам приоритета в структуре расходов местного бюджета и\r\nставило под сомнение материально-финансовые возможности решения\r\nорганами местного самоуправления всего комплекса вопросов местного\r\nзначения в интересах населения, создавало бы угрозу\r\nсбалансированности бюджета. Соответственно, как это вытекает из\r\nвзаимосвязанных положений пункта 4 статьи 21, пункта 4 статьи 217 и\r\nпункта 3 статьи 219-1 Бюджетного кодекса Российской Федерации,\r\nвнесение изменений в сводную бюджетную роспись без внесения\r\nизменений в решение о бюджете, в том числе при исполнении судебных\r\nрешений по обращению взыскания на средства местных бюджетов, может\r\nбыть произведено лишь в порядке перераспределения расходов внутри\r\nодного вида (статьи, раздела и т. д.), т. е. в случае направления\r\nассигнований, выделенных на конкретные расходы, на иные расходы\r\nтого же рода, определенные одной целью.\r\n При отсутствии или недостаточности в бюджете бюджетных\r\nассигнований на соответствующие цели финансовый орган\r\nмуниципального образования как субъект, уполномоченный федеральным\r\nзаконом организовать исполнение судебных решений по обращению\r\nвзыскания на средства местного бюджета, должен своевременно\r\nуведомить об этом главу муниципального образования и его\r\nпредставительный орган, которые, в свою очередь, обязаны обеспечить\r\nисполнение судебного решения в соответствии с пунктом 2 статьи 83\r\nБюджетного кодекса Российской Федерации - в порядке осуществления\r\nрасходов, не предусмотренных бюджетом. При этом, поскольку\r\nустановленный действующим бюджетным законодательством порядок\r\nисполнения судебных актов по обращению взыскания на средства\r\nместных бюджетов в качестве одного из существенных условий\r\nпредусматривает предельный срок удовлетворения требований\r\nвзыскателя, не делая каких-либо исключений, исполнение судебного\r\nрешения за пределами этого срока предполагает соблюдение правил об\r\nотсрочке и рассрочке исполнения судебного акта, закрепленных в\r\nпроцессуальном законодательстве (статья 324 АПК Российской\r\nФедерации).\r\n 4. Таким образом, оспариваемые заявителями положения пункта 3\r\nстатьи 217 и пункта 5 статьи 242-2 Бюджетного кодекса Российской\r\nФедерации направлены на гарантирование возможности\r\nперераспределения - при возникновении такой необходимости -\r\nбюджетных средств на стадии исполнения бюджета и в системе\r\nдействующего правового регулирования не предполагают возможность\r\nнеисполнения или просрочки исполнения судебных решений по обращению\r\nвзыскания на средства местных бюджетов по причине отсутствия или\r\nнедостаточности бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели\r\nрешением о бюджете.\r\n В силу этого они не могут рассматриваться как нарушающие\r\nконституционные права и свободы заявителей, а потому их жалобы не\r\nмогут быть приняты Конституционным Судом Российской Федерации к\r\nрассмотрению, как не отвечающие требованиям статьей 96 и 97\r\nФедерального конституционного закона \"О Конституционном Суде\r\nРоссийской Федерации\", в соответствии с которыми жалоба в\r\nКонституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.\r\n Вместе с тем отсутствие детального урегулирования отношений,\r\nвозникающих в связи с решением вопросов о внесении изменений в\r\nсводную бюджетную роспись или внесении изменений в местный бюджет\r\nдля обеспечения реального исполнения муниципальным образованием\r\nсудебных актов, обусловливает необходимость совершенствования\r\nправового регулирования соответствующих отношений и усиления\r\nгарантий права на судебную защиту. Это предполагает, в частности,\r\nвведение в порядке исполнения Определения Конституционного Суда\r\nРоссийской Федерации от 3 июля 2008 года N 734-О-П конкретных мер и\r\nпроцедур, позволяющих в своей совокупности обеспечить эффективное и\r\nсвоевременное исполнение судебных решений, включая установление\r\nспециального механизма компенсации вреда, причиненного\r\nнеисполнением (ненадлежащим исполнением) судебных решений,\r\nвынесенных по искам к муниципальным образованиям.\r\n Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой\r\nстатьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного\r\nзакона \"О Конституционном Суде Российской Федерации\",\r\nКонституционный Суд Российской Федерации\r\n\r\n о п р е д е л и л:\r\n\r\n 1. Отказать в принятии к рассмотрению жалоб обществ с\r\nограниченной ответственностью \"Торговый центр \"Меркурий\" и\r\n\"Юридическая фирма \"Пионер\", поскольку они не отвечают требованиям\r\nФедерального конституционного закона \"О Конституционном Суде\r\nРоссийской Федерации\", в соответствии с которыми жалоба в\r\nКонституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.\r\n 2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по\r\nданным жалобам окончательно и обжалованию не подлежит.\r\n 3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в \"Собрании\r\nзаконодательства Российской Федерации\" и \"Вестнике Конституционного\r\nСуда Российской Федерации\".\r\n\r\n\r\n Председатель\r\n Конституционного Суда\r\n Российской Федерации В.Д.Зорькин\r\n\r\n N 1312-О-О\r\n
" }