\r\n\r\n\r\n\r\n Именем\r\n Российской Федерации\r\n\r\n П О С Т А Н О В Л Е Н И Е\r\n\r\n КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ\r\n\r\n\r\n по делу о проверке конституционности ряда положений статей 48,\r\n 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона \"Об основных гарантиях\r\n избирательных прав и права на участие в референдуме граждан\r\n Российской Федерации\" в связи с запросом Государственной Думы\r\n Астраханской области\r\n\r\n город Москва 16 июня 2006 года\r\n\r\n Конституционный Суд Российской Федерации в составе\r\nПредседателя В.Д.Зорькина, судей Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева,\r\nЮ.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева,\r\nМ.И.Клеандрова, А.Л.Кононова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина,\r\nН.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы,\r\nВ.Г.Стрекозова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,\r\n с участием представителя Государственной Думы Астраханской\r\nобласти - адвоката А.А.Абубекерова, постоянного представителя\r\nГосударственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации\r\nЕ.Б.Мизулиной, представителя Совета Федерации - доктора юридических\r\nнаук Е.В.Виноградовой, полномочного представителя Президента\r\nРоссийской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации\r\nМ.В.Кротова,\r\n руководствуясь статьей 125 (пункт \"а\" части 2) Конституции\r\nРоссийской Федерации, подпунктом \"а\" пункта 1 части первой, частями\r\nтретьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36,\r\n74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона\r\n\"О Конституционном Суде Российской Федерации\",\r\n рассмотрел в открытом заседании дело о проверке\r\nконституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 54, 58 и 59\r\nФедерального закона \"Об основных гарантиях избирательных прав и\r\nправа на участие в референдуме граждан Российской Федерации\".\r\n Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государственной Думы\r\nАстраханской области. Основанием к рассмотрению дела явилась\r\nобнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли\r\nКонституции Российской Федерации оспариваемые заявителем положения\r\nпункта 5 статьи 48, статьи 51, пункта 6 статьи 52, пунктов 1, 2, 3,\r\n5 и 6 статьи 54, статьи 58 и пункта 5 статьи 59 Федерального закона\r\n\"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в\r\nреферендуме граждан Российской Федерации\".\r\n Заслушав сообщение судей-докладчиков Н.В.Мельникова и\r\nБ.С.Эбзеева, объяснения представителей сторон, заключение\r\nэксперта - доктора юридических наук С.А.Авакьяна, выступления\r\nприглашенных в заседание представителей: от Центральной\r\nизбирательной комиссии Российской Федерации - С.В.Большакова, от\r\nУполномоченного по правам человека в Российской Федерации -\r\nН.В.Васильева, исследовав представленные документы и иные\r\nматериалы, Конституционный Суд Российской Федерации\r\n\r\n у с т а н о в и л:\r\n\r\n 1. Государственная Дума Астраханской области просит признать\r\nпротиворечащими Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 6\r\n(часть 2), 29 (части 1 и 4) и 55 (часть 3), положения пункта 5\r\nстатьи 48, статьи 51, пункта 6 статьи 52, пунктов 1, 2, 3, 5 и 6\r\nстатьи 54, статьи 58 и пункта 5 статьи 59 Федерального закона от\r\n12 июня 2002 года \"Об основных гарантиях избирательных прав и права\r\nна участие в референдуме граждан Российской Федерации\" как не\r\nпредоставляющие гражданину, который не является кандидатом и не\r\nвыступает от имени кандидата или избирательного объединения,\r\nвозможность проводить предвыборную агитацию без привлечения средств\r\nизбирательного фонда, самостоятельно оплачивая соответствующие\r\nрасходы. По мнению заявителя, тем самым несоразмерно ограничиваются\r\nсвобода мысли и слова и право граждан свободно искать, получать,\r\nпередавать, производить и распространять информацию любым законным\r\nспособом.\r\n Оспариваемые законоположения предусматривают, что расходы на\r\nпроведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за\r\nсчет средств соответствующих избирательных фондов в установленном\r\nзаконом порядке (пункт 5 статьи 48); зарегистрированным кандидатам,\r\nизбирательным объединениям, выдвинувшим зарегистрированные списки\r\nкандидатов, для проведения предвыборной агитации на телевидении и\r\nрадио предоставляется бесплатное или платное эфирное время (статья\r\n51); устанавливают обязанность помещать во всех агитационных\r\nматериалах, размещаемых в периодических печатных изданиях,\r\nинформацию о том, за счет средств избирательного фонда какого\r\nкандидата, избирательного объединения была произведена оплата\r\nсоответствующей публикации, а если агитационные материалы\r\nопубликованы бесплатно, помещать в публикации информацию об этом с\r\nуказанием, кто разместил данную публикацию (пункт 6 статьи 52);\r\nопределяют условия изготовления, оплаты, выпуска и распространения\r\nагитационных материалов, устанавливают соответствующие права и\r\nобязанности, а также запрет на распространение и изготовление\r\nагитационных материалов без предварительной оплаты за счет средств\r\nсоответствующего избирательного фонда и с нарушением установленных\r\nнормами данного Федерального закона требований (пункты 1, 2, 3, 5 и\r\n6 статьи 54); регламентируют порядок и источники создания\r\nизбирательных фондов и их предельные размеры и не допускают\r\nфинансирование расходов, связанных с ведением гражданами\r\nпредвыборной агитации, иначе как через соответствующий\r\nизбирательный фонд (статья 58); запрещают расходование в целях\r\nдостижения определенного результата на выборах денежных средств, не\r\nперечисленных в соответствующие избирательные фонды (пункт 5\r\nстатьи 59).\r\n Названные законоположения в силу статьи 125 (пункт \"а\" части\r\n2) Конституции Российской Федерации, подпункта \"а\" пункта 1 части\r\nпервой статьи 3, статьи 36, части третьей статьи 74, статей 84 и 85\r\nФедерального конституционного закона \"О Конституционном Суде\r\nРоссийской Федерации\" являются предметом рассмотрения\r\nКонституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той\r\nчасти, в какой ими не допускается проведение гражданами, не\r\nявляющимися кандидатами, их представителями, представителями\r\nизбирательного объединения, предвыборной агитации за или против\r\nкандидата (кандидатов, список, списки кандидатов) методами,\r\nтребующими финансовых затрат, осуществляемых помимо избирательных\r\nфондов.\r\n В части, касающейся ведения гражданами агитации против всех\r\nкандидатов (всех списков кандидатов), данные законоположения\r\nпредметом рассмотрения по настоящему делу не являются.\r\n 2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской\r\nФедерации как демократическом правовом государстве народ\r\nосуществляет свою власть непосредственно, а также через органы\r\nгосударственной власти и органы местного самоуправления; высшим\r\nнепосредственным выражением власти народа являются референдум и\r\nсвободные выборы (статья 1, часть 1; статья 3, части 2 и 3);\r\nграждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении\r\nделами государства как непосредственно, так и через своих\r\nпредставителей, избирать и быть избранными в органы государственной\r\nвласти и органы местного самоуправления (статья 32, части 1 и 2).\r\nСвободные выборы как способ выявления действительной воли народа и\r\nформирования легитимных выборных органов публичной власти тесно\r\nсвязаны с гарантируемыми Конституцией Российской Федерации, ее\r\nстатьей 29 (части 1, 4 и 5), свободой мысли и слова, правом каждого\r\nсвободно искать, получать, передавать, производить и распространять\r\nинформацию любым законным способом, а также со свободой массовой\r\nинформации.\r\n По смыслу статей 3, 19, 29 и 32 Конституции Российской\r\nФедерации во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт \"в\"), 72 (пункт\r\n\"б\" части 1) и 76 (части 1 и 2), федеральный законодатель - исходя\r\nиз того, что свободные выборы, как одна из основ конституционного\r\nстроя Российской Федерации, предполагают необходимость их\r\nпроведения с разумной периодичностью, при обеспечении свободного\r\nволеизъявления граждан, в условиях состязательности и открытости, -\r\nобязан устанавливать такой порядок информационного обеспечения\r\nвыборов, в том числе проведения предвыборной агитации и ее\r\nфинансирования, который надлежащим образом гарантировал бы\r\nизбирательные права граждан, демократические выборы и легитимацию\r\nформируемых по их итогам органов государственной власти и органов\r\nместного самоуправления.\r\n Этому корреспондируют положения Конвенции о защите прав\r\nчеловека и основных свобод, согласно которым свободные выборы\r\nдолжны проводиться с разумной периодичностью путем тайного\r\nголосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное\r\nволеизъявление народа при выборе законодательной власти (статья 3\r\nПротокола N 1), каждый человек имеет право на свободу выражать свое\r\nмнение, которое включает свободу придерживаться своего мнения и\r\nсвободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо\r\nвмешательства со стороны государственных органов и независимо от\r\nгосударственных границ (пункт 1 статьи 10). Аналогичные\r\nобязательства закреплены в являющихся в силу статьи 15 (часть 4)\r\nКонституции Российской Федерации составной частью правовой системы\r\nРоссийской Федерации Международном пакте о гражданских и\r\nполитических правах, Конвенции о стандартах демократических\r\nвыборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках\r\nСодружества Независимых Государств, иных заключенных с участием\r\nРоссийской Федерации международно-правовых актах.\r\n 2.1. При конкретизации положений Конституции Российской\r\nФедерации о свободных выборах, избирательных правах, а также о\r\nправе на свободу слова и свободу информации федеральный\r\nзаконодатель обладает дискрецией в выборе соответствующих\r\nмеханизмов, средств и методов, определяемой, в частности,\r\nисторическими условиями, складывающимися на том или ином этапе\r\nразвития страны.\r\n Такой же позиции придерживается Европейский Суд по правам\r\nчеловека. В постановлении от 2 марта 1987 года по делу \"Матье-Моэн\r\n(Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии\" он пришел к\r\nвыводу, что при регулировании избирательной системы за государством\r\nпризнаются значительные пределы усмотрения: избирательное\r\nзаконодательство, различающееся в разных странах, время от времени\r\nизменяется и должно оцениваться в свете политического развития\r\nконкретной страны, поэтому определенные детали, недопустимые в\r\nрамках одной избирательной системы, могут быть оправданны в другой,\r\nпо крайней мере при том условии, что избирательная система\r\nобеспечивает свободное волеизъявление народа при выборе\r\nзаконодательной власти.\r\n Оценивая взаимосвязь права на свободные выборы и права на\r\nсвободу слова и информации, Европейский Суд по правам человека в\r\nпостановлении от 19 февраля 1998 года по делу \"Боуман (Bowman)\r\nпротив Соединенного Королевства\" подчеркнул, что свободные выборы и\r\nсвобода слова, в особенности свобода политической дискуссии,\r\nобразуют основу любой демократической системы, взаимосвязаны и\r\nукрепляют друг друга; по этой причине особенно важно, чтобы всякого\r\nрода информация и мнения могли циркулировать свободно в период,\r\nпредшествующий выборам; при некоторых обстоятельствах эти два\r\nправа, цель которых - обеспечить свободное выражение мнений народа\r\nпри избрании законодательной власти, могут вступать в конфликт, и\r\nтогда может быть сочтено необходимым введение до или во время\r\nпроведения выборов определенных ограничений свободы слова, которые\r\nнеприемлемы в обычных условиях.\r\n При осуществлении нормативного регулирования, направленного на\r\nразрешение правовых коллизий между правом на свободные выборы, с\r\nодной стороны, и свободой слова и выражения мнений, с другой,\r\nфедеральный законодатель - по смыслу приведенных статей Конституции\r\nРоссийской Федерации, Конвенции о защите прав человека и основных\r\nсвобод и Международного пакта о гражданских и политических правах -\r\nобязан соблюдать баланс указанных конституционно защищаемых\r\nценностей исходя из необходимости гарантирования конституционных\r\nправ граждан как избирателей и установления таких условий и порядка\r\nинформационного обеспечения выборов, в том числе ведения\r\nпредвыборной агитации и ее финансирования, которые надлежащим\r\nобразом гарантировали бы проведение свободных выборов на основе\r\nдемократических стандартов. При этом, учитывая в том числе\r\nпублично-правовые интересы, он не должен вводить несоразмерных\r\nограничений, которые не являлись бы необходимыми в демократическом\r\nобществе и нарушали бы саму суть защищаемых прав.\r\n 2.2. Свободные выборы - в условиях идеологического и\r\nполитического многообразия и многопартийности и при соблюдении\r\nгарантий равенства прав и свобод человека и гражданина -\r\nпредполагают наличие такой избирательной системы, которая\r\nобеспечивает гражданам равные возможности в реализации активного и\r\nпассивного избирательного права, что в свою очередь предполагает\r\nадекватное определение статуса кандидатов и такое регулирование\r\nпредвыборной агитации и финансирования выборов, которое,\r\nосновываясь на конституционном принципе равенства, учитывало бы при\r\nэтом различие способов и условий реализации указанных прав, а также\r\nее социально-политические и юридические последствия.\r\n Граждане Российской Федерации, будучи носителями активного и\r\nпассивного избирательного права (статья 32, часть 2, Конституции\r\nРоссийской Федерации) и одновременно выступая субъектами права\r\nсвободно искать, получать, передавать, производить и распространять\r\nинформацию любым законным способом (статья 29, часть 4, Конституции\r\nРоссийской Федерации), не могут рассматриваться лишь как объект\r\nинформационного воздействия. Исключение для граждан возможности\r\nпроводить предвыборную агитацию или отсутствие надлежащих\r\nзаконодательных гарантий ее реализации означали бы, по существу,\r\nотказ в праве реально повлиять на ход избирательного процесса,\r\nкоторый в этом случае сводился бы лишь к факту голосования.\r\n Если в ходе выборов не обеспечена свобода политической\r\nдискуссии, не созданы надлежащие условия для свободного обмена\r\nмнениями, в котором участвуют не только кандидаты, их представители\r\nили представители избирательных объединений, но и граждане, такие\r\nвыборы нельзя признать свободными, а образованные в результате их\r\nпроведения органы - легитимными.\r\n 2.3. Гарантируя свободу выражения мнений в ходе избирательного\r\nпроцесса, федеральный законодатель - в силу того, что положения\r\nстатьи 29 Конституции Российской Федерации служат\r\nконституционно-правовой основой информационного обеспечения\r\nвыборов, - обязан надлежащим образом обеспечить реализацию права\r\nграждан на получение и распространение информации о выборах. Вместе\r\nс тем он должен исходить из необходимости поддержания баланса\r\nвзаимосвязанных конституционно защищаемых ценностей - права на\r\nсвободные выборы и права на свободу слова и свободу информации с\r\nучетом природы этих прав и в целях соблюдения публично-правовых\r\nинтересов.\r\n В соответствии с Федеральным законом \"Об основных гарантиях\r\nизбирательных прав и права на участие в референдуме граждан\r\nРоссийской Федерации\" информация в избирательном процессе\r\nраспространяется как посредством информирования избирателей о\r\nкандидатах и избирательных объединениях, сроках и порядке\r\nосуществления избирательных действий, так и посредством\r\nпредвыборной агитации как деятельности, имеющей целью побудить или\r\nпобуждающей избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов,\r\nсписок, списки кандидатов или против него (них).\r\n Рассматривая вопрос об отличии информирования избирателей,\r\nправо на осуществление которого пунктом 1 статьи 45 названного\r\nФедерального закона наряду с иными субъектами предоставлено\r\nгражданам, от предвыборной агитации, Конституционный Суд Российской\r\nФедерации в Постановлении от 30 октября 2003 года N 15-П по делу о\r\nпроверке конституционности отдельных положений Федерального закона\r\n\"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в\r\nреферендуме граждан Российской Федерации\" указал, что в ходе\r\nинформирования избирателей, связанного с распространением\r\nинформации и определяемого в своей основе нормативным содержанием\r\nконституционного права на свободу информации, граждане могут\r\nсвободно и беспрепятственно искать, получать, передавать,\r\nпроизводить и распространять информацию; предвыборная агитация же\r\nпо своему содержанию, определенному пунктом 4 статьи 2 того же\r\nФедерального закона, рассматривается в качестве одного из\r\nсубъективных избирательных прав граждан, которое может быть\r\nограничено законом в целях обеспечения свободных выборов,\r\nдостижения объективных их итогов как необходимых условий\r\nформирования легитимных органов власти.\r\n Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что\r\nустановленное Федеральным законом \"Об основных гарантиях\r\nизбирательных прав и права на участие в референдуме граждан\r\nРоссийской Федерации\" разграничение информирования избирателей и\r\nпредвыборной агитации направлено на обеспечение формирования\r\nсвободного волеизъявления граждан и гласности выборов и отвечает\r\nтребованиям статей 3 (часть 3), 29 (части 1, 3, 4 и 5), 32 (части\r\n1, 2 и 3) Конституции Российской Федерации, поскольку только в\r\nусловиях, когда реально гарантированы право на объективную\r\nинформацию и свобода выражения мнений, выборы могут считаться\r\nсвободными.\r\n 3. Устанавливая порядок проведения предвыборной агитации,\r\nФедеральный закон \"Об основных гарантиях избирательных прав и права\r\nна участие в референдуме граждан Российской Федерации\" предусмотрел\r\nразные правовые режимы агитационной деятельности для ее\r\nучастников - кандидатов, избирательных объединений, с одной\r\nстороны, и граждан, с другой.\r\n Так, кандидаты, избирательные объединения вправе создавать\r\nизбирательные фонды (статья 58) и расходовать средства этих фондов\r\nна проведение предвыборной агитации (пункт 5 статьи 48),\r\nбеспрепятственно распространять печатные, аудиовизуальные и иные\r\nагитационные материалы (статья 54). Зарегистрированным кандидатам и\r\nизбирательным объединениям, выдвинувшим зарегистрированные списки\r\nкандидатов, предоставляются как бесплатные, так и платные эфирное\r\nвремя и печатная площадь (статья 51 и пункт 6 статьи 52).\r\n Граждане, не являющиеся кандидатами и не выступающие от имени\r\nкандидатов, избирательных объединений в установленном законом\r\nпорядке, вправе проводить предвыборную агитацию в таких формах и\r\nтакими методами, которые не требуют финансовых затрат: они могут\r\nорганизовывать агитационные публичные мероприятия и участвовать в\r\nних, осуществлять устную агитацию, агитировать иными способами. При\r\nналичии согласия кандидата, избирательного объединения граждане\r\nимеют возможность проводить предвыборную агитацию в рамках\r\nпредоставляемых кандидату, избирательному объединению эфирного\r\nвремени и печатной площади, а также создавать и распространять\r\nпечатные, аудиовизуальные и иные агитационные материалы, при том\r\nчто соответствующие финансовые затраты производятся исключительно\r\nза счет средств избирательного фонда. Что касается участия граждан\r\nв финансировании предвыборной агитации, то оно заключается в праве\r\nвносить в избирательные фонды добровольные пожертвования,\r\nпредельные размеры которых устанавливаются законом (пункты 5 и 10\r\nстатьи 58).\r\n 3.1. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской\r\nФедерации, любая дифференциация правового регулирования, приводящая\r\nк различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна\r\nосуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции\r\nРоссийской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства\r\n(статья 19, части 1 и 2), в силу которых различия допустимы, если\r\nони объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно\r\nзначимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые\r\nсредства соразмерны им. Поскольку конституционный принцип равенства\r\nраспространяется не только на права и свободы, непосредственно\r\nпровозглашенные Конституцией Российской Федерации, но и на\r\nсвязанные с ними другие права граждан, приобретаемые на основании\r\nзакона, постольку соблюдение принципа равенства, гарантирующего\r\nзащиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод,\r\nозначает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в правах\r\nлиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют\r\nобъективного и разумного оправдания (запрет неравного обращения с\r\nлицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях).\r\n Различия в условиях и порядке осуществления предвыборной\r\nагитационной деятельности (включая финансирование предвыборной\r\nагитации) кандидатами, избирательными объединениями, с одной\r\nстороны, и гражданами, с другой, законодатель связывает с\r\nособенностями способов и форм реализации активного и пассивного\r\nизбирательного права, с особенностями присущих специальному статусу\r\nэтих субъектов избирательного процесса правомочий, а также с\r\nцелями, которые преследуют проводящие предвыборную агитацию\r\nкандидаты, избирательные объединения и участвующие в ее проведении\r\nграждане: при осуществлении пассивного избирательного права\r\nкандидат преследует цель быть избранным в состав соответствующего\r\nоргана публичной власти, что предполагает необходимые для ведения\r\nизбирательной кампании финансовые затраты, реализация же активного\r\nизбирательного права служит прежде всего выявлению воли\r\nизбирателей, легитимирующей персональный состав выборных органов\r\nнародного представительства и свободной от неправомерного давления,\r\nв том числе с использованием финансовых средств.\r\n Касаясь допустимости установления различий в статусе\r\nкандидатов (списка кандидатов, избирательных объединений) и\r\nграждан, не являющихся кандидатами, их представителями,\r\nпредставителями избирательных объединений, Конституционный Суд\r\nРоссийской Федерации в Постановлении от 14 ноября 2005 года N 10-П\r\nпо делу о проверке конституционности положений статей 48 и 58\r\nФедерального закона \"Об основных гарантиях избирательных прав и\r\nправа на участие в референдуме граждан Российской Федерации\",\r\nстатей 63 и 66 Федерального закона \"О выборах депутатов\r\nГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации\"\r\nуказал, что введение федеральным законодателем различных условий\r\nреализации права на предвыборную агитацию для граждан как\r\nучастников избирательного процесса, с одной стороны, и кандидатов\r\n(избирательных объединений), с другой, как направленное на\r\nдостижение конституционных целей, связанных с обеспечением\r\nпрозрачности выборов, равенства кандидатов перед законом вне\r\nзависимости от материального положения, и на предотвращение\r\nзлоупотреблений, не может рассматриваться как не совместимое с\r\nконституционными принципами и нормами.\r\n 3.2. Таким образом, вытекающее из положений пункта 5 статьи\r\n48, статьи 51, пункта 6 статьи 52, пунктов 1, 2, 3, 5 и 6 статьи\r\n54, статьи 58, пункта 5 статьи 59 Федерального закона \"Об основных\r\nгарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме\r\nграждан Российской Федерации\" и обращенное к гражданам требование\r\nоб осуществлении предвыборной агитации не иначе как за счет\r\nденежных средств, которые аккумулированы в созданных в соответствии\r\nс законом избирательных фондах и выступают в обезличенной форме,\r\nпредставляет собой ограничение форм и методов проводимой этими\r\nсубъектами избирательного процесса предвыборной агитации, если она\r\nосуществляется не за счет средств соответствующих избирательных\r\nфондов. Оно направлено на обеспечение равенства кандидатов и защиту\r\nправ и свобод других лиц, включая избирателей, и преследует\r\nдостижение правомерной цели - гарантировать формирование народного\r\nпредставительства, поскольку в Российской Федерации как\r\nдемократическом правовом государстве с республиканской формой\r\nправления депутат, иное выборное должностное лицо представляет не\r\nотдельных избирателей или их объединение, а весь избирательный\r\nкорпус.\r\n Такой подход корреспондирует положениям Конвенции о стандартах\r\nдемократических выборов, избирательных прав и свобод в\r\nгосударствах - участниках Содружества Независимых Государств,\r\nустановившей в статье 12, что использование кандидатами,\r\nполитическими партиями (коалициями) иных денежных средств, кроме\r\nпоступивших в их избирательные фонды, должно быть запрещено законом\r\nи влечь ответственность в соответствии с законом.\r\n Запрет для граждан осуществлять самостоятельное, т. е. помимо\r\nизбирательных фондов, финансирование предвыборной агитации\r\nобусловлен также необходимостью обеспечения прозрачности\r\nфинансирования выборов как условия равенства кандидатов и\r\nсвободного формирования мнения избирателей. На современном этапе\r\nразвития Российской Федерации, когда прозрачность финансирования\r\nвыборов требует повышенных гарантий, регулирование, установленное\r\nположениями пункта 5 статьи 48, статьи 51, пункта 6 статьи 52,\r\nпунктов 1, 2, 3, 5 и 6 статьи 54, статьи 58, пункта 5 статьи 59\r\nФедерального закона \"Об основных гарантиях избирательных прав и\r\nправа на участие в референдуме граждан Российской Федерации\", с\r\nучетом состояния и реальных возможностей контроля за\r\nфинансированием выборов преследует правомерную цель, не нарушает\r\nбаланс конституционно защищаемых ценностей, отвечает критерию\r\nнеобходимости в демократическом обществе и не является\r\nнесоразмерным конституционно защищаемым целям.\r\n Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй\r\nстатьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 87 Федерального\r\nконституционного закона \"О Конституционном Суде Российской\r\nФедерации\", Конституционный Суд Российской Федерации\r\n\r\n п о с т а н о в и л:\r\n\r\n 1. Признать не противоречащими Конституции Российской\r\nФедерации взаимосвязанные положения пункта 5 статьи 48, статьи 51,\r\nпункта 6 статьи 52, пунктов 1, 2, 3, 5 и 6 статьи 54, статьи 58,\r\nпункта 5 статьи 59 Федерального закона \"Об основных гарантиях\r\nизбирательных прав и права на участие в референдуме граждан\r\nРоссийской Федерации\" в той части, в какой ими не допускается\r\nпроведение предвыборной агитации за или против кандидата\r\n(кандидатов, список, списки кандидатов) гражданами, не являющимися\r\nкандидатами, их представителями, представителями избирательного\r\nобъединения, методами, требующими финансовых затрат, осуществляемых\r\nпомимо избирательных фондов.\r\n 2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит\r\nобжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения,\r\nдействует непосредственно и не требует подтверждения другими\r\nорганами и должностными лицами.\r\n 3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона\r\n\"О Конституционном Суде Российской Федерации\" настоящее\r\nПостановление подлежит незамедлительному опубликованию в\r\n\"Российской газете\" и \"Собрании законодательства Российской\r\nФедерации\". Постановление должно быть опубликовано также в\r\n\"Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации\".\r\n\r\n\r\n Конституционный Суд\r\n Российской Федерации\r\n\r\n N 7-П\r\n ____________________\r\n\r\n\r\n\r\n ОСОБОЕ МНЕНИЕ\r\n\r\n судьи Конституционного Суда Российской Федерации\r\n А.Л.КОНОНОВА\r\n\r\n Выражаю свое несогласие с выводами Конституционного Суда по\r\nданному делу. Вопреки представлению о цели конституционного\r\nправосудия его решение посвящено не защите прав, а оправданию их\r\nограничений.\r\n Оспариваемые заявителем нормы избирательного закона, по\r\nсуществу, создают абсолютную невозможность довести до сведения\r\nизбирателей свое собственное отношение к кандидатам и хоть как-то\r\nповлиять на результаты выборов для всех лиц, не имеющих связи с\r\nизбирательными фондами, т. е. для подавляющего большинства граждан,\r\nобладающих активным избирательным правом.\r\n Между тем свобода мысли и слова, свобода мнений и убеждений,\r\nсвобода искать, получать, передавать, производить и распространять\r\nинформацию, включая идеи, оценки и взгляды, свобода массовой\r\nинформации (статья 29 Конституции Российской Федерации) являются\r\nосновой политических прав человека и достоинства его личности.\r\nКонституция Российской Федерации запрещает лишь такие пропаганду и\r\nагитацию, которые возбуждают социальную, расовую, национальную или\r\nрелигиозную ненависть, вражду и превосходство, а также не допускает\r\nпоиск, получение, передачу, производство и распространение\r\nсведений, составляющих государственную тайну (статья 29, части 2\r\nи 4).\r\n Свобода слова, в особенности свобода политической дискуссии,\r\nкак отмечает Европейский Суд по правам человека, образуют основу\r\nлюбой демократической системы: \"Свобода слова служит одним из\r\nнеобходимых условий для обеспечения свободного выражения мнений\r\nнарода при избрании законодательной власти. По этой причине\r\nособенно важно, чтобы всякого рода информация и мнения могли\r\nциркулировать свободно в период, предшествующий выборам... именно в\r\nтот критический момент, когда мысли избирателя сфокусированы на\r\nвыборе своего представителя\" (постановление по делу \"Боуман против\r\nСоединенного Королевства\").\r\n Важно отметить, что Европейский Суд не противопоставляет\r\nпонятия \"свободные выборы\" и \"свобода слова\", а считает их\r\nвзаимосвязанными, укрепляющими друг друга и не предполагающими\r\nпредпочтения. Признание возможности при некоторых (?)\r\nобстоятельствах определенных ограничений свободы слова в период\r\nвыборов не означает, однако, абсолютной свободы усмотрения\r\nнационального законодателя в этом вопросе. Европейский Суд ставит\r\nдля этого достаточно жесткие условия: необходимость ограничений\r\nдолжна быть оправданна в демократическом обществе, должно\r\nсохраняться равновесие прав, допускаться наличие альтернативных\r\nметодов информации и практический доступ всех избирателей к\r\nэффективным информационным каналам, ограничения должны быть\r\nсоразмерны целям обеспечения справедливости выборов и осознанной\r\nсвободы волеизъявления.\r\n Между тем о каком равновесии или балансе ценностей, интересов\r\nили политических прав можно говорить, если оспариваемые нормы\r\nоставляют право предвыборной агитации фактически исключительно\r\nкандидатам и партиям? Только они вправе создавать избирательные\r\nфонды, из которых финансируется агитация, и только они имеют\r\nгарантированный доступ к средствам массовой информации. Так\r\nназываемые третьи лица, т. е. граждане, не имеющие отношения к\r\nизбирательным фондам, в силу этого фактически в период выборов\r\nлишены каких бы то ни было каналов массовой информации, чтобы\r\nдонести собственное мнение и оценки до избирателей и повлиять на\r\nрезультаты выборов. Представляется, что в этом, а именно в свободе\r\nполитической дискуссии и в возможности активным образом повлиять на\r\nрезультат, и есть суть активного избирательного права - недаром оно\r\nтак определяется. Мера этой свободы и есть мера легитимности\r\nизбирательного органа и уровня развития демократии.\r\n Однако активность предвыборной борьбы законодатель вопреки\r\nлогике оставляет лишь за теми, кто реализует свое пассивное\r\nизбирательное право - кандидатами и партиями, обрекая обладателей\r\nактивного избирательного права на пассивное созерцание и оставляя\r\nим лишь право опустить бюллетень в урну.\r\n Парадоксально, но Конституционный Суд в начале своих\r\nрассуждений признает, что свободные выборы предполагают для всех\r\nграждан равные возможности в реализации активного и пассивного\r\nизбирательного права и что граждане не могут рассматриваться лишь\r\nкак объект информационного воздействия, поскольку отсутствие для\r\nних возможности проводить предвыборную агитацию означало бы, по\r\nсуществу, отказ в праве реально повлиять на ход избирательного\r\nпроцесса, который в этом случае сводился бы лишь к факту\r\nголосования. Впоследствии Конституционный Суд приходит к\r\nпротивоположным выводам, утверждая, что право массовой агитации\r\nпринадлежит кандидатам, поскольку они преследуют цель быть\r\nизбранными в соответствующий орган публичной власти, что\r\nпредполагает необходимые для этого финансовые затраты. Что же\r\nкасается содержания активного избирательного права, то оно, по\r\nмнению Конституционного Суда, состоит, прежде всего, в выявлении\r\nволи избирателей (для чего, очевидно, достаточно лишь факта\r\nголосования), которая служит легитимации выборного органа и потому\r\nдолжна быть свободной от неправомерного давления (?), в том числе с\r\nиспользованием финансовых средств. Весьма необычный способ\r\nохранения свободы, который логично было бы усилить запретом всяких\r\nфинансовых затрат на выборах и всякой агитации вообще.\r\n Не представляются корректными и рассуждения Конституционного\r\nСуда об отсутствии равенства и даже равновесия прав субъектов\r\nизбирательного процесса в сфере агитации. Конституционный Суд\r\nмногократно разводит кандидатов и избирательные объединения\r\n(партии), с одной стороны, и граждан - с другой, и на основании\r\nразличий в их статусе, преследуемых целях и содержании (как он его\r\nпонимает) активного и пассивного избирательного права пытается\r\nоправдать запрет затратной агитации для одних (граждан) и\r\nразрешение для других. По существу, Конституционный Суд ставит\r\nактивное и пассивное избирательные права в воображаемый конфликт и\r\nустраняет его путем предпочтения. Однако все эти посылки ни вместе,\r\nни в отдельности не приводят к выводу о том, что участники\r\nизбирательного процесса должны обладать различным объемом прав на\r\nсвободу слова, свободу политической дискуссии, на свободное\r\nраспространение своего мнения и что для некоторых из них\r\n(подавляющего большинства) правомерны ограничения.\r\n Будет нелишним напомнить труднооспоримую формулировку из\r\nрешения Конституционного Суда Словацкой Республики 1999 года по\r\nповоду временного ограничения агитации в период выборов:\r\n\"Демократия не является формой правления, учрежденной исключительно\r\nв интересах политических партий. Отрицание основных прав и свобод\r\nчеловека в интересах политических партий равнозначно отрицанию\r\nдемократии. Принцип соревнования политических сил не может\r\nприменяться таким образом, который ограничивает основные права\r\nчеловека в противоречие с Конституцией. В демократическом обществе\r\nинтересы политических партий не должны защищаться за счет нарушения\r\nправ граждан, особенно если они являются избирателями\".\r\n Ничего не добавляет к рассматриваемым правам граждан и\r\nдекларируемое Конституционным Судом право на свободу информации,\r\nпоскольку вслед избирательному законодательству он оправдывает\r\nразличение собственно информации как объективных сведений о\r\nсобытиях и фактах и агитации как высказываний, имеющих целью\r\nпобудить или побуждающей к определенному выбору. Эту позицию\r\nКонституционный Суд озвучил в Постановлении от 30 октября 2003 года\r\nN 15-П в отношении СМИ и без оговорок перенес ее на всех\r\nизбирателей. Политическая дискуссия, однако, не является спором об\r\nобъективных фактах. Мнения, убеждения и взгляды по определению\r\nносят оценочный характер и как всякая оценка содержат в себе\r\nпобудительный потенциал предпочтения и выбора, не говоря уже о том,\r\nчто цели высказывания во многих случаях однозначно определить\r\nневозможно. Таким образом, исключение из понятия информации всяких\r\nсуждений оценочного характера, произвольно относимых к агитации, и\r\nлишение рядового избирателя права высказывать и распространять свое\r\nотношение к кандидатам, партиям и их политике существенным образом\r\nумаляют конституционные права, гарантированные статьей 29\r\nКонституции Российской Федерации. Такая позиция никак не вытекает\r\nиз Конституции Российской Федерации и не находит подтверждения в\r\nпрактике Европейского Суда по правам человека.\r\n Предлагаемую гражданам возможность вносить пожертвования в\r\nизбирательные фонды и через них получать доступ к предвыборной\r\nагитации вряд ли можно считать альтернативой праву на свободу\r\nинформации. Во-первых, на это необходимо получение согласия\r\nраспорядителя фонда - кандидата или партии, реализация же\r\nполитических свобод, по нашему мнению, не может зависеть от\r\nсогласия или несогласия какого-либо субъекта политических\r\nотношений. Во-вторых, этому могут препятствовать различия в целях,\r\nинтересах, взглядах на избирательную кампанию. В-третьих, такое\r\nвынужденное объединение противоречило бы запрету статьи 30 (часть\r\n2) Конституции Российской Федерации.\r\n Что же остается гражданам за пределами платных форм агитации?\r\nКонституционный Суд намекает на два способа (если не считать\r\nзагадочного \"иные\"): по сути, это одинокий голос в воображаемом\r\nГайд-парке или митинговый протест. Обе эти формы явно не адекватны\r\nтем правам, которые гарантирует статья 29 Конституции Российской\r\nФедерации. Кроме того, возникает вопрос: на что же мы обрекаем\r\nграждан \"именно в тот критический момент\"? Представляется, что\r\nзапрет агитации для большинства рядовых избирателей посягает на\r\nсамо существо рассматриваемого права.\r\n Выводы Конституционного Суда вступают в противоречие не только\r\nс позициями, декларированными в начале мотивировочной части, но и с\r\nрядом его прежних решений по проблемам избирательного права. В\r\nПостановлении от 30 октября 2003 года N 15-П Конституционный Суд\r\nотмечал, что выборы могут считаться свободными, только когда\r\nреально гарантированы право на информацию и свобода выражения\r\nмнений. Законодатель не может осуществлять такое регулирование,\r\nкоторое посягало бы на само существо того или иного права и\r\nприводило бы к утрате его реального содержания. В Постановлении от\r\n14 ноября 2005 года N 10-П (в котором, кстати, конституционной\r\nоценке подвергались положения пункта 5 статьи 48 и статьи 58 того\r\nже Федерального закона) утверждается, что граждане Российской\r\nФедерации - носители активного избирательного права \"не могут\r\nрассматриваться лишь как объект информационного обеспечения\r\nвыборов,- в процессе выборов они вправе осуществлять деятельность,\r\nнаправленную на активное отстаивание своей предвыборной позиции и\r\nсклонение сообразно с ней других избирателей к голосованию за или\r\nпротив конкретных кандидатов либо к выражению негативного отношения\r\nко всем участвующим в выборах кандидатам. Исключение для граждан\r\nвозможности проводить предвыборную агитацию или отсутствие\r\nнадлежащих законодательных гарантий ее реализации означало бы, по\r\nсуществу, отказ в праве (выделено мною. - А.К.) реально повлиять на\r\nход избирательного процесса, а сам по себе избирательный процесс\r\nсводился бы лишь к факту голосования\". В этом же решении\r\nКонституционный Суд делает вывод, что \"нормативное содержание права\r\nна предвыборную агитацию, в котором воплощаются интересы\r\nизбирателей, направленные на формирование персонального состава\r\nвыборного органа публичной власти, включает правомочие участников\r\nизбирательного процесса, в том числе избирателей, осуществлять\r\nагитационную деятельность, имеющую целью побудить голосовать на\r\nвыборах определенным образом\". Поэтому федеральный законодатель\r\nобязан предусмотреть гарантии и механизм реализации этих прав.\r\n Важно отметить, что в цитируемом решении речь шла обо всех\r\nгражданах, обладающих активным избирательным правом. В противном\r\nслучае трудно было бы объяснить с точки зрения конституционного\r\nпринципа равенства (статья 19 Конституции Российской Федерации),\r\nпочему лица, наделенные в данном случае и одинаковым статусом и\r\nравными правами, независимо от того, за кого они собираются\r\nагитировать и голосовать - за, против или против всех, не имеют\r\nравных гарантий и механизма осуществления своего права. В настоящем\r\nделе Конституционный Суд подтвердил, что нет оснований\r\nпересматривать свою прежнюю позицию, однако вопиющий вопрос о\r\nравенстве обладателей активного избирательного права остался вне\r\nобсуждения.\r\n В заключение еще раз остановимся на решении Европейского Суда\r\nпо правам человека по делу \"Боуман против Соединенного\r\nКоролевства\". Некоторые позиции из этого дела цитировались\r\nКонституционным Судом, однако и его фабула и аргументы имеют\r\nнемаловажное и непосредственное отношение к рассматриваемому\r\nвопросу, тем более учитывая, что толкование Европейским Судом\r\nКонвенции о защите прав человека и основных свобод имеет\r\nпрецедентное значение.\r\n Госпожа Боуман, будучи директором общественной организации,\r\nвыступающей против абортов, перед парламентскими выборами\r\nорганизовала распространение полутора миллионов листовок с\r\nизложением позиций кандидатов в отношении абортов. Надо заметить,\r\nчто в Англии, так же как и во многих других странах, предвыборная\r\nагитация третьими лицами вполне допускается за собственный счет при\r\nопределенном ограничении их расходов. Считается, что этим как раз и\r\nсохраняется нужный баланс интересов и сдерживание голосов богатых.\r\nНикто не сокрушается при этом по поводу опасности злоупотребления\r\nили невозможности контроля. Г-жа Боуман, однако, превысила\r\nразрешенный лимит в 5 фунтов и была привлечена к ответственности.\r\n Заявительница защищала в Европейском Суде право на свободу\r\nвыражать свое мнение, гарантированное статьей 10 Конвенции. Отвечая\r\nна вопросы, были ли ограничения необходимы в демократическом\r\nобществе, не нарушено ли равновесие свободы выборов и свободы\r\nслова, соразмерны ли ограничения преследуемой правомерной цели,\r\nЕвропейский Суд пришел к выводу, что имело место нарушение статьи\r\n10 Конвенции. Суд счел неубедительными доводы национальных властей\r\nо том, что заявительница могла воспользоваться альтернативными\r\nметодами информации электората (например, выдвинув свою кандидатуру\r\nна выборах), и недоказанным, что она имела практический доступ к\r\nкаким-либо иным эффективным информационным каналам и возможность\r\nобеспечить публикацию материалов, содержащихся в ее листовках, в\r\nгазете или путем радио- и телепередач. Суд указал, что статья\r\nоспариваемого закона создает систему непреодолимых препятствий,\r\nмешающих г-же Боуман довести ее информацию до сведения избирателей,\r\nчтобы повлиять на их позицию в пользу кандидата, выступающего\r\nпротив абортов. Таким образом, Европейский Суд предоставил защиту\r\nименно таким сведениям, которые с точки зрения российского\r\nзаконодателя и Конституционного Суда однозначно признаются\r\nпредвыборной агитацией, а не неким информированием. Кроме того,\r\nЕвропейский Суд указал на явную несоразмерность лимита личных\r\nзатрат на предвыборную агитацию, после чего английский законодатель\r\nповысил эту сумму в 100 (!) раз. В системе же российского\r\nзаконодательства с учетом оправдания его Конституционным Судом г-жа\r\nБоуман не имела бы никаких шансов реализовать и защитить свое\r\nправо.\r\n\r\n\r\n ____________\r\n
" }