\r\n\r\n\r\n\r\n Именем\r\n Российской Федерации\r\n\r\n П О С Т А Н О В Л Е Н И Е\r\n\r\n КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ\r\n\r\n\r\n по делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1\r\n статьи 16 Федерального закона \"Об общих принципах организации\r\n местного самоуправления в Российской Федерации\" в связи с\r\n жалобой муниципального образования - городского округа \"Город\r\n Чита\"\r\n\r\n город Санкт-Петербург 29 марта 2011 года\r\n\r\n Конституционный Суд Российской Федерации в составе\r\nПредседателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова,\r\nН.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина,\r\nС.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова,\r\nЛ.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина,\r\nН.В.Селезнева, О.С.Хохряковой,\r\n с участием представителя муниципального образования -\r\nгородского округа \"Город Чита\" - кандидата юридических наук\r\nД.В.Ходукина, постоянного представителя Государственной Думы в\r\nКонституционном Суде Российской Федерации А.Н.Харитонова,\r\nпредставителя Совета Федерации - доктора юридических наук\r\nЕ.В.Виноградовой,\r\n руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской\r\nФедерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой\r\nстатьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99\r\nФедерального конституционного закона \"О Конституционном Суде\r\nРоссийской Федерации\",\r\n рассмотрел в открытом заседании дело о проверке\r\nконституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального\r\nзакона \"Об общих принципах организации местного самоуправления в\r\nРоссийской Федерации\".\r\n Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба муниципального\r\nобразования - городского округа \"Город Чита\". Основанием к\r\nрассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе\r\nо том, соответствует ли Конституции Российской Федерации\r\nоспариваемое заявителем законоположение.\r\n Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.С.Бондаря, объяснения\r\nпредставителей сторон, выступления приглашенных в заседание\r\nпредставителей: от Министерства юстиции Российской Федерации -\r\nВ.В.Карпова, от Генерального прокурора Российской Федерации -\r\nТ.А.Васильевой, исследовав представленные документы и иные\r\nматериалы, Конституционный Суд Российской Федерации\r\n\r\n у с т а н о в и л:\r\n\r\n 1. Заявитель по настоящему делу муниципальное образование -\r\nгородской округ \"Город Чита\" оспаривает конституционность пункта 4\r\nчасти 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года\r\nN 131-ФЗ \"Об общих принципах организации местного самоуправления в\r\nРоссийской Федерации\", которым к вопросам местного значения\r\nгородского округа отнесена организация в границах городского округа\r\nэлектро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения,\r\nснабжения населения топливом.\r\n 1.1. Решением Арбитражного суда Читинской области от 29 июня\r\n2009 года (оставлено без изменения постановлением Федерального\r\nарбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16 сентября\r\n2009 года) в пользу федерального государственного унитарного\r\nпредприятия \"88 центральный автомобильный ремонтный завод\"\r\nМинистерства обороны Российской Федерации как организации,\r\nосуществляющей производство и распределение тепловой энергии, с\r\nмуниципального образования - городского округа \"Город Чита\" были\r\nвзысканы убытки в виде разницы между утвержденными Региональной\r\nслужбой по тарифам и ценообразованию Забайкальского края\r\nэкономически обоснованным тарифом на выработку тепловой энергии и\r\nтарифом на ее потребление для населения, не обеспечившим\r\nэнергопроизводителю стопроцентное возмещение расходов. Определением\r\nВысшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 января\r\n2010 года в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда\r\nРоссийской Федерации для пересмотра в порядке надзора отказано.\r\n При принятии названных судебных актов арбитражные суды\r\nисходили из того, что организация теплоснабжения населения в силу\r\nстатьи 16 Федерального закона \"Об общих принципах организации\r\nместного самоуправления в Российской Федерации\" является вопросом\r\nместного значения, а потому финансовые обязательства, возникающие в\r\nсвязи с его решением, включая финансирование межтарифной разницы,\r\nдолжны исполняться за счет средств местного бюджета; то\r\nобстоятельство, что государственное регулирование тарифов на\r\nтепловую энергию относится к компетенции органов государственной\r\nвласти субъектов Российской Федерации, а у органов местного\r\nсамоуправления соответствующие полномочия отсутствуют, по мнению\r\nарбитражных судов, не имеет юридического значения.\r\n Заявитель считает, что пункт 4 части 1 статьи 16 Федерального\r\nзакона \"Об общих принципах организации местного самоуправления в\r\nРоссийской Федерации\", допускающий - по смыслу, придаваемому ему в\r\nпрактике арбитражных судов, - возложение на органы местного\r\nсамоуправления без предоставления соответствующей компенсации\r\nбремени расходов по обязательствам, которые возникают в результате\r\nрешений, принимаемых органами государственной власти субъектов\r\nРоссийской Федерации в пределах их полномочий, ограничивает\r\nсамостоятельность местного самоуправления в вопросах местного\r\nзначения, нарушает имущественные права муниципальных образований и\r\nтем самым противоречит статьям 7, 10, 12, 72 (часть 1), 132 и 133\r\nКонституции Российской Федерации.\r\n 1.2. В силу статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного\r\nзакона \"О Конституционном Суде Российской Федерации\"\r\nКонституционный Суд Российской Федерации по жалобам граждан и\r\nобъединений граждан, в том числе муниципальных образований,\r\nпроверяет конституционность оспариваемых законоположений только в\r\nтой части, в какой они были применены в конкретном деле заявителя,\r\nрассмотрение которого завершено в суде, и затрагивают\r\nконституционные права и свободы, на нарушение которых указывается в\r\nжалобе; принимая решение по делу, Конституционный Суд Российской\r\nФедерации оценивает как буквальный смысл этих законоположений, так\r\nи смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием и\r\nсложившейся правоприменительной практикой, а также исходит из их\r\nместа в системе правовых норм.\r\n Как следует из представленных Конституционному Суду Российской\r\nФедерации материалов, пункт 4 части 1 статьи 16 Федерального закона\r\n\"Об общих принципах организации местного самоуправления в\r\nРоссийской Федерации\" был применен арбитражными судами как\r\nнормативно-правовое основание для возложения на муниципальное\r\nобразование - городской округ \"Город Чита\" финансовых обязательств\r\nпо компенсации теплоснабжающей организации расходов, связанных с\r\nустановлением тарифа на производимую ею тепловую энергию для\r\nнаселения на уровне ниже экономически обоснованного, в той его\r\nчасти, в какой он относит к вопросам местного значения городского\r\nокруга организацию в границах городского округа теплоснабжения\r\nнаселения.\r\n Соответственно, нормативное положение пункта 4 части 1\r\nстатьи 16 Федерального закона \"Об общих принципах организации\r\nместного самоуправления в Российской Федерации\", относящее\r\nорганизацию теплоснабжения населения в границах городского округа к\r\nвопросам местного значения, является предметом рассмотрения\r\nКонституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той\r\nмере, в какой оно служит нормативно-правовым основанием для\r\nвозложения на городские округа финансовых обязательств по\r\nвозмещению теплоснабжающим организациям расходов, обусловленных\r\nустановлением тарифа на соответствующие услуги для населения на\r\nуровне ниже экономически обоснованного.\r\n 2. Конституция Российской Федерации, закрепляя основы\r\nконституционного строя Российской Федерации как демократического\r\nправового государства, признает и гарантирует местное\r\nсамоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно\r\nи органы которого не входят в систему органов государственной\r\nвласти (статья 12).\r\n В развитие этих положений Конституция Российской Федерации\r\nустанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации\r\nобеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного\r\nзначения (статья 130, часть 1); право граждан на участие в местном\r\nсамоуправлении путем референдума, выборов, других форм прямого\r\nволеизъявления, через выборные и другие органы местного\r\nсамоуправления относится к основным правам и свободам, оно\r\nпризнается и гарантируется согласно общепризнанным принципам и\r\nнормам международного права и в соответствии с Конституцией\r\nРоссийской Федерации (статья 2; статья 17, часть 1; статья 32,\r\nчасть 2; статья 130, часть 2); местное самоуправление гарантируется\r\nправом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов,\r\nвозникших в результате решений, принятых органами государственной\r\nвласти, запретом на ограничение прав местного самоуправления,\r\nустановленных Конституцией Российской Федерации и федеральными\r\nзаконами (статья 133); органы местного самоуправления\r\nсамостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют,\r\nутверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги\r\nи сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные\r\nвопросы местного значения, а также могут наделяться законом\r\nотдельными государственными полномочиями с передачей необходимых\r\nдля их осуществления материальных и финансовых средств\r\n(статья 132).\r\n Понимание местного самоуправления как признаваемой и\r\nгарантируемой Конституцией Российской Федерации территориальной\r\nсамоорганизации населения, призванной обеспечивать ему\r\nсамостоятельное и под свою ответственность решение вопросов\r\nместного значения, предполагает, как неоднократно указывал\r\nКонституционный Суд Российской Федерации, что муниципальная власть\r\nпо своей природе является властью самого местного сообщества, а\r\nсубъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной\r\nвласти - непосредственно и через органы местного самоуправления -\r\nвыступает население муниципального образования (Постановление от\r\n2 апреля 2002 года N 7-П, определения от 10 апреля 2002 года\r\nN 92-О, от 6 марта 2008 года N 214-О-П и др.). Это обусловливает\r\nвозложение на органы местного самоуправления вытекающих из природы\r\nместного самоуправления обязанностей по решению вопросов\r\nобеспечения жизнедеятельности населения конкретного муниципального\r\nобразования, надлежащее исполнение которых является императивом\r\nдемократического правового государства в сфере организации\r\nмуниципальной публичной власти.\r\n Закрепляя самостоятельность местного самоуправления как одну\r\nиз основ его конституционно-правового статуса, Конституция\r\nРоссийской Федерации одновременно исходит из того, что местное\r\nсамоуправление должно осуществляться в соответствии с общими\r\nпринципами его организации, установление которых относится к\r\nсовместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской\r\nФедерации (статья 72, пункт \"н\" части 1), а деятельность органов\r\nместного самоуправления должна носить законный характер (статья 15,\r\nчасть 2). Из этих положений Конституции Российской Федерации во\r\nвзаимосвязи с положениями ее статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 71,\r\n72 (часть 1) и 76 (части 1 и 2) следует, в частности, что\r\nсамостоятельность местного самоуправления определяется его\r\nкомпетенцией, которая устанавливается на основании Конституции\r\nРоссийской Федерации в законе и включает в себя предметные сферы\r\nдеятельности местного самоуправления и полномочия по решению\r\nвопросов местного значения. Данный вывод согласуется с правовыми\r\nпозициями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в\r\nряде его постановлений, в том числе от 16 октября 1997 года N 14-П\r\nи от 30 ноября 2000 года N 15-П.\r\n Реализуя в соответствии с Конституцией Российской Федерации\r\nсвои дискреционные полномочия в сфере правового регулирования общих\r\nпринципов организации местного самоуправления, включая установление\r\nправовых основ компетенции муниципальных образований, в рамках\r\nкоторой органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия\r\nсамостоятельно, законодатель не может действовать произвольно.\r\nПринимаемые им в этой сфере решения должны сообразовываться с\r\nконституционными основами разграничения предметов ведения и\r\nполномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской\r\nФедерации, учитывать конституционную природу местного\r\nсамоуправления как наиболее приближенного к населению\r\nтерриториального уровня публичной власти и вместе с тем\r\nсоответствовать вытекающему из конституционного принципа равенства\r\nвсех перед законом требованию формальной определенности, что\r\nпредполагает ясное, четкое и непротиворечивое определение\r\nкомпетенции муниципальных образований, последовательное\r\nразграничение вопросов местного значения, решение которых возложено\r\nна органы местного самоуправления, и вопросов государственного\r\nзначения, решение которых возложено на федеральные органы\r\nгосударственной власти и органы государственной власти субъектов\r\nРоссийской Федерации, а также взаимосогласованную регламентацию\r\nполномочий органов местного самоуправления нормативными правовыми\r\nактами различной отраслевой принадлежности.\r\n Соблюдение этих требований является необходимым условием для\r\nобеспечения на законодательном уровне принципа равенства прав\r\nмуниципальных образований как территориальных сообществ граждан,\r\nколлективно реализующих на основании Конституции Российской\r\nФедерации право на осуществление местного самоуправления, что в\r\nсфере финансово-бюджетных правоотношений предполагает, в частности,\r\nюридическое равенство между муниципальными образованиями в их\r\nвзаимоотношениях с органами государственной власти, являющееся в\r\nконечном счете одной из гарантий равенства прав и свобод человека и\r\nгражданина независимо от места жительства (Постановление\r\nКонституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 года\r\nN 16-П).\r\n Иное означало бы, что законодатель вправе закрепить за местным\r\nсамоуправлением неопределенные по объему полномочия, а органы\r\nместного самоуправления - реализовать их произвольным образом, что\r\nприводило бы к нарушению принципа разграничения полномочий между\r\nтерриториальными уровнями публичной власти, ставило бы под сомнение\r\nнадлежащее финансово-экономическое обеспечение местного\r\nсамоуправления соразмерно его полномочиям, а в результате создавало\r\nбы угрозу невыполнения или ненадлежащего выполнения органами\r\nместного самоуправления их конституционных обязанностей, в том\r\nчисле по обеспечению прав и свобод человека и гражданина (статьи 2\r\nи 18 Конституции Российской Федерации).\r\n 3. Федеральный закон \"Об общих принципах организации местного\r\nсамоуправления в Российской Федерации\", согласно его преамбуле, в\r\nсоответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает\r\nобщие правовые, территориальные, организационные и экономические\r\nпринципы организации местного самоуправления в Российской\r\nФедерации, определяет государственные гарантии его осуществления. В\r\nрамках этих общих принципов им закрепляются и правовые основы\r\nкомпетенции муниципальных образований, включая определение\r\nсодержания и состава вопросов местного значения, их дифференциацию\r\nпо типам муниципальных образований, установление полномочий органов\r\nместного самоуправления по решению таких вопросов, а также прав\r\nорганов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных\r\nк вопросам местного значения.\r\n К числу вопросов местного значения городского округа названный\r\nФедеральный закон относит организацию в границах городского округа\r\nтеплоснабжения населения (пункт 4 части 1 статьи 16). Определенные\r\nполномочия в этой сфере закреплялись за органами местного\r\nсамоуправления и в рамках прежнего правового регулирования (пункт 4\r\nстатьи 62 Закона РСФСР от 6 июля 1991 года N 1550-I \"О местном\r\nсамоуправлении в РСФСР\", подпункт 13 пункта 2 статьи 6 Федерального\r\nзакона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ \"Об общих принципах\r\nорганизации местного самоуправления в Российской Федерации\").\r\n Теплоснабжение как публичная услуга, связанная с\r\nудовлетворением основных, жизненно важных потребностей человека,\r\nобеспечивается в Российской Федерации как социальном государстве\r\n(статья 7, часть 1, Конституции Российской Федерации) в том числе\r\nпри участии местного самоуправления как публичной власти, наиболее\r\nприближенной к населению. Отнесение федеральным законодателем части\r\nвопросов в сфере теплоснабжения населения - а именно его\r\nорганизации, связанной с налаживанием устойчивого и\r\nскоординированного функционирования субъектов, осуществляющих\r\nпроизводство тепловой энергии и ее реализацию потребителям, - к\r\nперечню вопросов местного значения городских округов, с тем чтобы\r\nгражданам, проживающим на территории соответствующего\r\nмуниципального образования, обеспечивался бесперебойный доступ к\r\nнеобходимому для нормальной жизнедеятельности объему тепловой\r\nэнергии надлежащего качества, согласуется с правовой позицией\r\nКонституционного Суда Российской Федерации, выраженной в\r\nПостановлении от 20 декабря 2010 года N 22-П, в силу которой\r\nосновная цель местного самоуправления - решение вопросов местного\r\nзначения, владение, пользование и распоряжение муниципальной\r\nсобственностью и тем самым удовлетворение основных жизненных\r\nпотребностей населения муниципальных образований.\r\n Соответственно, такое правовое регулирование отвечает самой\r\nприроде и конституционному назначению местного самоуправления как\r\nособой формы осуществления публичной власти на местах и как таковое\r\nне может рассматриваться как нарушающее конституционные права\r\nместного самоуправления.\r\n 4. Положение пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона\r\n\"Об общих принципах организации местного самоуправления в\r\nРоссийской Федерации\", возлагающее на городские округа организацию\r\nтеплоснабжения населения в границах городского округа, имеет\r\nхарактер общей нормы - оно устанавливает соответствующее\r\nнаправление деятельности данных муниципальных образований, но не\r\nобъем полномочий, которыми они обладают для решения этого вопроса\r\nместного значения.\r\n Такие полномочия, как и обусловленные ими финансовые\r\nобязательства городских округов в сфере теплоснабжения определяются\r\nв системе правового регулирования (включающей помимо Федерального\r\nзакона \"Об общих принципах организации местного самоуправления в\r\nРоссийской Федерации\" специальные федеральные законы, регулирующие\r\nправоотношения в этой сфере, а также бюджетное законодательство) и\r\nс учетом соответствующей компетенции иных территориальных уровней\r\nпубличной власти, что следует из части 2 статьи 16-1 Федерального\r\nзакона \"Об общих принципах организации местного самоуправления в\r\nРоссийской Федерации\", по смыслу которой органы местного\r\nсамоуправления городского округа не вправе в случаях, не\r\nпредусмотренных федеральным законом, решать вопросы, не отнесенные\r\nк вопросам местного значения городского округа, участвовать в\r\nосуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в\r\nсоответствии со статьей 19 того же Федерального закона), как не\r\nвправе решать иные вопросы, отнесенные к компетенции органов\r\nместного самоуправления других муниципальных образований, органов\r\nгосударственной власти либо, напротив, исключенные из их\r\nкомпетенции федеральными законами и законами субъектов Российской\r\nФедерации.\r\n 4.1. Согласно правовой позиции Конституционного Суда\r\nРоссийской Федерации, выраженной в ряде его решений (определения от\r\n8 июля 2004 года N 255-О, от 8 февраля 2007 года N 288-О-П и от\r\n8 февраля 2007 года N 291-О-П), из предписаний Конституции\r\nРоссийской Федерации, согласно которым не допускается экономическая\r\nдеятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную\r\nконкуренцию (статья 34, часть 2), а установление правовых основ\r\nединого рынка и основы ценовой политики находятся в ведении\r\nРоссийской Федерации (статья 71, пункт \"ж\"), прямо вытекает\r\nвозможность и необходимость государственного регулирования цен.\r\n На момент возникновения отношений, обусловивших обращение в\r\nКонституционный Суд Российской Федерации заявителя по настоящему\r\nделу, распределение в сфере теплоснабжения полномочий между\r\nфедеральными органами государственной власти, органами\r\nгосударственной власти субъектов Российской Федерации и органами\r\nместного самоуправления осуществлялось, в частности, на основании\r\nФедерального закона от 14 апреля 1995 года N 41-ФЗ\r\n\"О государственном регулировании тарифов на электрическую и\r\nтепловую энергию в Российской Федерации\" (утратил силу с 1 января\r\n2011 года), которым регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию\r\nрассматривалось как государственная функция, предполагающая\r\nадминистративно-властное воздействие на участников гражданского\r\nоборота.\r\n Соответственно, реализация данной функции возлагалась\r\nназванным Федеральным законом на органы государственной власти\r\nРоссийской Федерации и органы государственной власти субъектов\r\nРоссийской Федерации: Правительство Российской Федерации или\r\nфедеральный орган исполнительной власти в области регулирования\r\nтарифов уполномочивались на установление основ ценообразования на\r\nэлектрическую и тепловую энергию на территории Российской\r\nФедерации, утверждение правил государственного регулирования и\r\nприменения тарифов на электрическую и тепловую энергию,\r\nустановление предельных (минимального и (или) максимального)\r\nуровней тарифов на тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими\r\nорганизациями потребителям (абзацы третий, четвертый и тридцатый\r\nчасти первой статьи 5); в свою очередь, органы исполнительной\r\nвласти субъектов Российской Федерации вводили тарифы на тепловую\r\nэнергию в рамках установленных федеральным органом исполнительной\r\nвласти в области регулирования тарифов предельных (минимального и\r\n(или) максимального) уровней тарифов на тепловую энергию,\r\nруководствуясь при этом основами ценообразования на тепловую\r\nэнергию на территории Российской Федерации, правилами\r\nгосударственного регулирования и применения тарифов на тепловую\r\nэнергию и иными нормативными правовыми актами и методическими\r\nуказаниями, утверждаемыми Правительством Российской Федерации или\r\nфедеральным органом исполнительной власти в области регулирования\r\nтарифов (абзацы четвертый и пятый части первой, часть третья\r\nстатьи 6).\r\n Что касается органов местного самоуправления, то они\r\nнепосредственно тарифно-регулирующими полномочиями в области\r\nтеплоснабжения Федеральным законом \"О государственном регулировании\r\nтарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации\"\r\nне наделялись и обеспечивали организацию теплоснабжения населения\r\nиными установленными законом способами. Из этого же исходил\r\nФедеральный закон \"Об общих принципах организации местного\r\nсамоуправления в Российской Федерации\" в редакции, действовавшей в\r\nтот период, прямо исключавший регулирование органами местного\r\nсамоуправления тарифов на товары и услуги организаций коммунального\r\nкомплекса - производителей товаров и услуг в сфере теплоснабжения\r\n(пункт 4-1 части 1 статьи 17).\r\n Аналогичным образом указанные полномочия в сфере\r\nтеплоснабжения распределены и вступившим в силу в полном объеме с\r\n1 января 2011 года Федеральным законом от 27 июля 2010 года\r\nN 190-ФЗ \"О теплоснабжении\" (статьи 4-7) в нормативном единстве с\r\nсоответствующими предписаниями Федерального закона \"Об общих\r\nпринципах организации местного самоуправления в Российской\r\nФедерации\" в действующей редакции. Тем самым функция регулирования\r\nтарифов на услуги теплоснабжающих организаций возлагается на\r\nРоссийскую Федерацию и субъекты Российской Федерации совместно, при\r\nтом что именно органы исполнительной власти субъектов Российской\r\nФедерации устанавливают подлежащие применению тарифы на тепловую\r\nэнергию, поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям,\r\nв рамках предельных уровней тарифов, установленных федеральным\r\nорганом исполнительной власти в области регулирования тарифов в\r\nсфере теплоснабжения.\r\n Соответственно, Федеральный закон от 6 октября 1999 года\r\nN 184-ФЗ \"Об общих принципах организации законодательных\r\n(представительных) и исполнительных органов государственной власти\r\nсубъектов Российской Федерации\" относит к полномочиям органов\r\nгосударственной власти субъектов Российской Федерации по предметам\r\nсовместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно\r\nза счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (за\r\nисключением субвенций из федерального бюджета), установление\r\nподлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары\r\n(услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и\r\nосуществление контроля за их применением, а также реализацию\r\nполномочий в сфере теплоснабжения, предусмотренных Федеральным\r\nзаконом \"О теплоснабжении\" (подпункты 55 и 67 пункта 2\r\nстатьи 26-3).\r\n 4.2. Регулирование цен (тарифов) в сфере теплоснабжения\r\nосуществляется федеральным законодателем в соответствии с\r\nпринципами обеспечения доступности тепловой энергии, экономической\r\nобоснованности доходности и расходов теплоснабжающих организаций на\r\nпроизводство и передачу тепловой энергии, для реализации которых\r\nиспользуется специальный правовой инструментарий, призванный\r\nподдерживать баланс экономических интересов теплоснабжающих\r\nорганизаций и интересов потребителей. В этих целях\r\nпредусматривается установление предельных (минимального и (или)\r\nмаксимального) уровней тарифов на тепловую энергию, поставляемую\r\nтеплоснабжающими организациями потребителям, и закрепление в\r\nкачестве общего требования соответствия утверждаемого для\r\nпотребителей тарифа на тепловую энергию его предельному уровню\r\n(пункт 4 части 2 статьи 7, пункты 2 и 4 части 1 статьи 8, части 7 и\r\n8 статьи 10 Федерального закона \"О теплоснабжении\",\r\nсоответственно - абзац тридцатый части первой статьи 5, абзацы\r\nчетвертый и пятый части первой статьи 6 Федерального закона\r\n\"О государственном регулировании тарифов на электрическую и\r\nтепловую энергию в Российской Федерации\").\r\n Введение предельных уровней тарифов, т. е. предельного размера\r\nцены на соответствующую продукцию, направлено на противодействие\r\nмонополизации и недобросовестной конкуренции, выступает\r\nгосударственной гарантией доступности теплоэнергетических ресурсов\r\nдля потребителей, прежде всего для населения, препятствует\r\nэкономически не обоснованному росту тарифов на тепловую энергию,\r\nпредполагает возможность установления льготных тарифов (части 13-15\r\nстатьи 10 Федерального закона \"О теплоснабжении\", часть тринадцатая\r\nстатьи 2 Федерального закона \"О государственном регулировании\r\nтарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской\r\nФедерации\") и тем самым призвано не допустить резкого ухудшения\r\nсоциального положения граждан.\r\n Вместе с тем применение указанных мер в рамках тарифного\r\nрегулирования предполагает возникновение разницы между утвержденным\r\nтарифом для потребителей и экономически обоснованным тарифом,\r\nотражающим реальные затраты теплоснабжающей организации на\r\nпроизводство тепловой энергии, и, соответственно, предопределяет\r\nнеобходимость возмещения в таких случаях теплоснабжающей\r\nорганизации понесенных ею экономических потерь. К установлению\r\nнадлежащего правового механизма возмещения такого рода потерь\r\nзаконодателя обязывают вытекающие из Конституции Российской\r\nФедерации, ее статей 8, 17, 34, 35 и 55 (часть 3), и правовой\r\nпозиции Конституционного Суда Российской Федерации (постановления\r\nот 18 июля 2003 года N 14-П, от 16 июля 2004 года N 14-П, от 31 мая\r\n2005 года N 6-П, от 28 февраля 2006 года N 2-П) требования, в силу\r\nкоторых при регулировании предпринимательской деятельности\r\nкоммерческих организаций следует исходить из того, что возможные\r\nограничения федеральным законом прав владения, пользования и\r\nраспоряжения имуществом, а также свободы предпринимательской\r\nдеятельности и свободы договоров, исходя из общих принципов права,\r\nдолжны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными,\r\nпропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты основных\r\nконституционных ценностей, в том числе прав и законных интересов\r\nдругих лиц, а государственное вмешательство должно обеспечивать\r\nбаланс частного и публичного начал в сфере экономической\r\nдеятельности.\r\n Поскольку возникновение межтарифной разницы служит прямым\r\nследствием реализации полномочий по государственному регулированию\r\nцен (тарифов) на тепловую энергию, субъектом, обязанным возместить\r\nтеплоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением\r\nтарифа на уровне ниже экономически обоснованного, должно быть то\r\nпублично-территориальное образование, уполномоченным органом\r\nкоторого было принято соответствующее тарифное решение, т. е., по\r\nобщему правилу, субъект Российской Федерации. Эта обязанность\r\nсубъекта Российской Федерации вытекает также из утвержденных\r\nпостановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля\r\n2004 года N 109 Правил государственного регулирования и применения\r\nтарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации,\r\nдопускающих применение льготных тарифов на тепловую энергию\r\n(мощность) при наличии соответствующего решения регулирующего\r\nоргана, в котором указаны потребители (группы потребителей), в\r\nотношении которых законодательно установлено право на льготы,\r\nоснования для предоставления льгот и порядок компенсации выпадающих\r\nдоходов гарантирующих поставщиков, энергоснабжающих организаций,\r\nэнергосбытовых организаций, к числу потребителей которых относится\r\nнаселение (пункт 26).\r\n Между тем, поскольку федеральное законодательство о\r\nтеплоснабжении не определяет непосредственно правовую природу\r\nмежтарифной разницы и не устанавливает ни уполномоченный субъект,\r\nни конкретные организационно-правовые и финансово-бюджетные\r\nмеханизмы компенсации теплоснабжающим организациям потерь при\r\nприменении тарифа на тепловую энергию для потребителей, не\r\nобеспечивающего в полном объеме возмещение экономически\r\nобоснованных затрат на ее производство, в правоприменительной\r\nпрактике (в том числе основанной на правовом регулировании,\r\nосуществляемом субъектами Российской Федерации в порядке\r\nконкретизации федерального законодательства) соответствующие\r\nкомпенсационные обязанности возлагаются на местное самоуправление.\r\n Формальным основанием для этого (что подтверждается и\r\nрешениями арбитражных судов, вынесенными в отношении заявителя по\r\nнастоящему делу) служит расширительное толкование пункта 4 части 1\r\nстатьи 16 Федерального закона \"Об общих принципах организации\r\nместного самоуправления в Российской Федерации\", который, по сути,\r\nрассматривается как обязывающий городские округа не только\r\nосуществлять организационную деятельность в сфере теплоснабжения\r\nнаселения, но и нести всю полноту ответственности за возмещение\r\nтеплоснабжающим организациям потерь, возникающих вследствие разницы\r\nмежду экономически обоснованным тарифом и тарифом, утвержденным для\r\nпотребителей.\r\n 4.3. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации бюджеты\r\nпублично-правовых образований предназначены для исполнения\r\nрасходных обязательств соответствующего публично-территориального\r\nобразования, которые обусловливаются установленным\r\nзаконодательством Российской Федерации разграничением полномочий\r\nфедеральных органов государственной власти, органов государственной\r\nвласти субъектов Российской Федерации и органов местного\r\nсамоуправления и в соответствии с которыми осуществляется\r\nформирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской\r\nФедерации (статьи 13, 14, 15 и 65).\r\n Так, расходные обязательства муниципального образования\r\nвозникают в результате принятия муниципальных правовых актов по\r\nвопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии\r\nс федеральными законами вправе решать органы местного\r\nсамоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от\r\nимени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным\r\nвопросам, принятия муниципальных правовых актов при осуществлении\r\nорганами местного самоуправления переданных им отдельных\r\nгосударственных полномочий, заключения от имени муниципального\r\nобразования договоров (соглашений) муниципальными казенными\r\nучреждениями (пункт 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской\r\nФедерации). Приведенным законоположениям корреспондируют\r\nпредписания статьи 18 Федерального закона \"Об общих принципах\r\nорганизации местного самоуправления в Российской Федерации\", в силу\r\nкоторых финансовые обязательства, возникающие в связи с решением\r\nвопросов местного значения, исполняются за счет средств местных\r\nбюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным\r\nбюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской\r\nФедерации) (часть 2); федеральные законы, законы субъектов\r\nРоссийской Федерации не могут содержать положений, определяющих\r\nобъем расходов за счет средств местных бюджетов (часть 3).\r\n Соответственно, финансирование из средств местных бюджетов\r\nрасходных обязательств, возникших в результате принятия решений\r\nорганами государственной власти, не допускается. Это согласуется с\r\nконституционными принципами финансово-экономического обеспечения\r\nместного самоуправления, в силу которых в муниципальной\r\nсобственности должно находиться то имущество, которое требуется для\r\nрешения возложенных на местное самоуправление задач, а население -\r\nнепосредственно или через органы местного самоуправления -\r\nсамостоятельно в рамках закона определяет конкретные направления и\r\nобъемы использования муниципальной собственности, включая средства\r\nместных бюджетов, исходя из интересов, обусловленных потребностями\r\nв непосредственном обеспечении жизнедеятельности местного\r\nсообщества.\r\n Как показывает анализ регионального правового регулирования, в\r\nотдельных субъектах Российской Федерации, в частности в\r\nЗабайкальском крае, сложилась практика предоставления местным\r\nбюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных\r\nтрансфертов в форме субсидий на компенсацию (возмещение) расходов\r\nорганизаций, оказывающих услуги по теплоснабжению населения\r\nмуниципальных образований. При этом размеры, условия предоставления\r\nи расходования таких межбюджетных трансфертов определяются\r\nсубъектами Российской Федерации по своему усмотрению и могут не\r\nпокрывать полностью затраты муниципального образования, что не\r\nрассматривается арбитражными судами в качестве основания для\r\nосвобождения городских округов от обязанности произвести\r\nсоответствующие расходы из средств местного бюджета.\r\n Между тем согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации под\r\nсубсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской\r\nФедерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые\r\nбюджетам муниципальных образований в целях софинансирования\r\nрасходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий\r\nорганов местного самоуправления по вопросам местного значения\r\n(пункт 1 статьи 139), к каковым выплата теплоснабжающим\r\nорганизациям компенсаций на покрытие межтарифной разницы, как и\r\nустановление соответствующих тарифов, не относится.\r\n Следовательно, возложение на городские округа обязанности\r\nисполнять финансовые обязательства, возникающие из решений,\r\nпринятых органами исполнительной власти субъектов Российской\r\nФедерации в рамках своей компетенции, нарушает не только\r\nустановленный Бюджетным кодексом Российской Федерации в порядке\r\nконкретизации конституционных основ финансовой системы государства\r\nпринцип самостоятельности бюджетов (статья 31), но и\r\nконституционный принцип самостоятельности местного самоуправления,\r\nв том числе в управлении муниципальной собственностью, формировании\r\nи исполнении местного бюджета, а также конституционное право\r\nграждан на осуществление местного самоуправления и тем самым\r\nпротиворечит Конституции Российской Федерации, ее статьям 130\r\n(часть 1), 132 (часть 1) и 133.\r\n 5. Согласно части 6 статьи 7 Федерального закона\r\n\"О теплоснабжении\" органы местного самоуправления могут наделяться\r\nзаконом субъекта Российской Федерации полномочиями на\r\nгосударственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (за\r\nисключением производимой электростанциями, осуществляющими\r\nпроизводство в режиме комбинированной выработки электрической и\r\nтепловой энергии), отпускаемую непосредственно источниками тепловой\r\nэнергии, обеспечивающими снабжение тепловой энергией потребителей,\r\nрасположенных на территории одного муниципального образования\r\n(аналогичная возможность была предусмотрена и в части шестой\r\nстатьи 6 Федерального закона \"О государственном регулировании\r\nтарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской\r\nФедерации\").\r\n В случае передачи органам местного самоуправления данных\r\nполномочий на них возлагается и сопутствующая обязанность\r\nкомпенсировать теплоснабжающим организациям межтарифную разницу. По\r\nсмыслу приведенных законоположений, эта обязанность может быть\r\nвозложена на органы местного самоуправления и в качестве\r\nсамостоятельного государственного полномочия с соблюдением\r\nустановленного федеральным законодательством порядка, а именно, как\r\nуказано в статье 19 Федерального закона \"Об общих принципах\r\nорганизации местного самоуправления в Российской Федерации\", путем\r\nпринятия закона субъекта Российской Федерации, который должен\r\nотвечать установленным данной статьей требованиям и вводиться в\r\nдействие ежегодно законом субъекта Российской Федерации о бюджете\r\nсубъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, при\r\nусловии, что в нем предусмотрено предоставление субвенций на\r\nосуществление таких полномочий.\r\n В развитие указанных предписаний Бюджетный кодекс Российской\r\nФедерации (статья 86) устанавливает, что расходные обязательства,\r\nвозникающие у муниципального образования в связи с осуществлением\r\nпереданных ему государственных полномочий, исполняются за счет и в\r\nпределах субвенций, специально предоставленных из бюджета субъекта\r\nРоссийской Федерации. Такой порядок, согласно правовой позиции\r\nКонституционного Суда Российской Федерации, выраженной в\r\nОпределении от 5 февраля 2009 года N 250-О-П, является обязательным\r\nво всех случаях.\r\n Из этого следует, что обязанность возмещать потери\r\nтеплоснабжающих организаций в виде межтарифной разницы,\r\nобразовавшейся вследствие установления органом исполнительной\r\nвласти субъекта Российской Федерации тарифа на тепловую энергию для\r\nнаселения на уровне ниже экономически обоснованного, может быть\r\nвозложена на органы местного самоуправления городских округов\r\nтолько в случае наделения их соответствующими полномочиями в\r\nпорядке, установленном Федеральным законом \"Об общих принципах\r\nорганизации местного самоуправления в Российской Федерации\", с\r\nпредоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию\r\nмежтарифной разницы, финансовых и материальных средств.\r\n Соответственно, без наделения органов местного самоуправления\r\nгородских округов такими государственными полномочиями субъекты\r\nРоссийской Федерации не вправе предоставлять местным бюджетам\r\nмежбюджетные трансферты целевого назначения на покрытие указанных\r\nрасходов, поскольку это означало бы, по сути, возложение на органы\r\nместного самоуправления государственных полномочий в нарушение\r\nустановленного федеральным законодательством порядка.\r\n 6. Таким образом, положение пункта 4 части 1 статьи 16\r\nФедерального закона \"Об общих принципах организации местного\r\nсамоуправления в Российской Федерации\", относящее к вопросам\r\nместного значения городского округа организацию в границах\r\nгородского округа теплоснабжения населения, не соответствует\r\nКонституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1), 132\r\nи 133, в той мере, в какой в системе действующего правового\r\nрегулирования оно служит нормативно-правовым основанием для\r\nвозложения на городские округа финансовых обязательств по\r\nвозмещению теплоснабжающим организациям дополнительных расходов,\r\nобусловленных установлением уполномоченным органом исполнительной\r\nвласти субъекта Российской Федерации тарифа на их услуги для\r\nнаселения на уровне ниже экономически обоснованного, при отсутствии\r\nпринятого в установленном федеральным законом порядке закона\r\nсубъекта Российской Федерации, наделяющего органы местного\r\nсамоуправления соответствующими полномочиями с предоставлением\r\nнеобходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной\r\nразницы, финансовых и материальных средств.\r\n Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй\r\nстатьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального\r\nконституционного закона \"О Конституционном Суде Российской\r\nФедерации\", Конституционный Суд Российской Федерации\r\n\r\n п о с т а н о в и л:\r\n\r\n 1. Признать положение пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального\r\nзакона \"Об общих принципах организации местного самоуправления в\r\nРоссийской Федерации\", относящее к вопросам местного значения\r\nгородского округа организацию в границах городского округа\r\nтеплоснабжения населения, не соответствующим Конституции Российской\r\nФедерации, ее статьям 12, 130 (часть 1), 132 и 133, в той мере, в\r\nкакой оно в системе действующего правового регулирования служит\r\nнормативно-правовым основанием для возложения на городские округа\r\nфинансовых обязательств по возмещению теплоснабжающим организациям\r\nдополнительных расходов, обусловленных установлением уполномоченным\r\nорганом исполнительной власти субъекта Российской Федерации тарифа\r\nна их услуги для населения на уровне ниже экономически\r\nобоснованного, при отсутствии принятого в установленном федеральным\r\nзаконом порядке закона субъекта Российской Федерации, наделяющего\r\nорганы местного самоуправления соответствующими полномочиями с\r\nпредоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию\r\nмежтарифной разницы, финансовых и материальных средств.\r\n 2. Дело с участием муниципального образования - городского\r\nокруга \"Город Чита\" подлежит пересмотру в установленном порядке,\r\nесли для этого нет иных препятствий.\r\n 3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит\r\nобжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения,\r\nдействует непосредственно и не требует подтверждения другими\r\nорганами и должностными лицами.\r\n 4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона\r\n\"О Конституционном Суде Российской Федерации\" настоящее\r\nПостановление подлежит незамедлительному опубликованию в\r\n\"Российской газете\", \"Собрании законодательства Российской\r\nФедерации\" и официальных изданиях органов государственной власти\r\nЗабайкальского края. Постановление должно быть опубликовано также в\r\n\"Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации\".\r\n\r\n\r\n Конституционный Суд\r\n Российской Федерации\r\n\r\n N 2-П\r\n
", "tounitid": null, "toparaid": "", "rdk": 0, "baseid": "c000000000" }