\r\n\r\n\r\n\r\n Именем\r\n Российской Федерации\r\n\r\n П О С Т А Н О В Л Е Н И Е\r\n\r\n КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ\r\n\r\n\r\n по делу о проверке конституционности отдельных положений\r\n Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона\r\n Курской области от 22 марта 1999 года \"О внесении изменений и\r\n дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области\"\r\n\r\n город Москва 30 ноября 2000 года\r\n\r\n Конституционный Суд Российской Федерации в составе\r\nПредседателя М.В.Баглая, судей Н.С.Бондаря, Н.В.Витрука,\r\nГ.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, В.Д.Зорькина,\r\nА.Л.Кононова, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, Ю.Д.Рудкина,\r\nН.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.И.Тиунова,\r\nО.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,\r\n с участием представителей Государственной Думы как стороны,\r\nобратившейся с запросом в Конституционный Суд Российской\r\nФедерации, - заместителя председателя Комитета Государственной Думы\r\nпо вопросам местного самоуправления Н.А.Корнеевой и постоянного\r\nпредставителя Государственной Думы в Конституционном Суде\r\nРоссийской Федерации В.В.Лазарева,\r\n руководствуясь статьей 125 (пункт \"б\" части 2) Конституции\r\nРоссийской Федерации, подпунктом \"б\" пункта 1 части первой\r\nстатьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85\r\nи 86 Федерального конституционного закона \"О Конституционном Суде\r\nРоссийской Федерации\",\r\n рассмотрел в открытом заседании дело о проверке\r\nконституционности отдельных положений Устава (Основного Закона)\r\nКурской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999\r\nгода \"О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон)\r\nКурской области\".\r\n Заслушав сообщение судьи-докладчика Б.С.Эбзеева, объяснения\r\nпредставителей Государственной Думы, выступление полномочного\r\nпредставителя Президента Российской Федерации в Конституционном\r\nСуде Российской Федерации М.А.Митюкова, исследовав представленные\r\nдокументы и иные материалы, Конституционный Суд Российской\r\nФедерации\r\n\r\n у с т а н о в и л:\r\n\r\n 1. Государственная Дума на основании постановления от 24 июня\r\n1999 года обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с\r\nзапросом о проверке конституционности положений Закона Курской\r\nобласти от 22 марта 1999 года \"О внесении изменений и дополнений в\r\nУстав (Основной Закон) Курской области\" и Закона Курской области от\r\n22 марта 1999 года \"Об отмене Закона Курской области от 15 августа\r\n1996 года \"О муниципальных образованиях Курской области\".\r\n Законом Курской области \"О внесении изменений и дополнений в\r\nУстав (Основной Закон) Курской области\" Устав был дополнен главой 4\r\n\"Органы государственной власти административно-территориальных\r\nединиц (районов)\", а глава 18 \"Общие принципы организации местного\r\nсамоуправления\" изложена в новой редакции. По мнению\r\nГосударственной Думы, положения статей 15, 21 (пункты 2, 3 и 5), 81\r\n(пункты 3 и 4), 82 (пункт 1), 84 (пункты 1 и 2), 85 (пункт 2), 89 и\r\n90 Устава (Основного Закона) Курской области (в редакции от\r\n22 марта 1999 года) противоречат положениям Конституции Российской\r\nФедерации о местном самоуправлении, о разграничении полномочий\r\nмежду Российской Федерацией и ее субъектами, ряду иных\r\nконституционных положений.\r\n Решая вопрос о принятии запроса Государственной Думы к\r\nрассмотрению, Конституционный Суд Российской Федерации установил,\r\nчто положения статьи 15 Устава (Основного Закона) Курской области в\r\nредакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года \"О внесении\r\nизменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области\",\r\nконкретизированные положениями его статьи 18 об отнесении к\r\nадминистрации района сельских и поселковых администраций (пункт 1)\r\nи об избрании главы района по представлению губернатора Курской\r\nобласти (пункт 2), а также положения статей 84 (пункт 2) и 85\r\n(пункт 2) Устава (Основного Закона) Курской области являются\r\nаналогичными тем, которые ранее были предметом рассмотрения\r\nКонституционного Суда Российской Федерации и в отношении которых им\r\nбыли вынесены сохраняющие свою силу постановления от 1 февраля 1996\r\nгода по делу о проверке конституционности ряда положений Устава -\r\nОсновного Закона Читинской области, от 24 января 1997 года по делу\r\nо проверке конституционности Закона Удмуртской Республики\r\n\"О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике\"\r\nи от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности\r\nстатей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31\r\nЗакона Республики Коми \"Об органах исполнительной власти в\r\nРеспублике Коми\".\r\n В связи с этим в определении от 4 ноября 1999 года N 165-О\r\nКонституционный Суд Российской Федерации указал, что положения\r\nстатей 15, 84 (пункт 2) и 85 (пункт 2) Устава (Основного Закона)\r\nКурской области, как содержащие такие же нормы, какие ранее были\r\nпризнаны Конституционным Судом Российской Федерации не\r\nсоответствующими Конституции Российской Федерации, не должны\r\nприменяться судами, другими органами и должностными лицами и\r\nподлежат отмене в установленном порядке, а запрос Государственной\r\nДумы в этой части не может быть принят к рассмотрению. В части,\r\nкасающейся проверки конституционности Закона Курской области от\r\n22 марта 1999 года \"Об отмене Закона Курской области от 15 августа\r\n1996 года \"О муниципальных образованиях Курской области\", начатое\r\nКонституционным Судом Российской Федерации производство было\r\nпрекращено, поскольку с 17 июля 1999 года этот Закон утратил силу.\r\n В части же, касающейся проверки конституционности положений\r\nстатей 21 (пункты 2, 3 и 5), 81 (пункты 3 и 4), 82 (пункт 1), 84\r\n(пункт 1), 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области в\r\nредакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года \"О внесении\r\nизменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области\",\r\nзапрос был принят к рассмотрению. Именно эти положения и являются\r\nпредметом рассмотрения по настоящему делу.\r\n 2. Согласно пункту 2 статьи 21 Устава (Основного Закона)\r\nКурской области органы государственной власти района вправе в\r\nсоответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными\r\nзаконами, законодательством Курской области делегировать отдельные\r\nсвои полномочия органам местного самоуправления.\r\n Между тем из статьи 132 (часть 2) Конституции Российской\r\nФедерации, устанавливающей, что органы местного самоуправления\r\nмогут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с\r\nпередачей необходимых для их осуществления материальных и\r\nфинансовых средств, следует, в частности, что наделение органов\r\nместного самоуправления отдельными государственными полномочиями\r\nможет осуществляться только законодателем - федеральным или\r\nзаконодателем субъекта Российской Федерации и только в форме закона\r\nс учетом установленного Конституцией Российской Федерации\r\nразграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и\r\nсубъектов Российской Федерации (статьи 71, 72 и 73). В качестве\r\nодного из общих принципов организации местного самоуправления это\r\nтребование закреплено и конкретизировано в Федеральном законе от\r\n28 августа 1995 года \"Об общих принципах организации местного\r\nсамоуправления в Российской Федерации\" (пункт 4 статьи 6).\r\n Вопреки указанному конституционному требованию пункт 2\r\nстатьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области предполагает,\r\nчто соответствующие полномочия передаются органам местного\r\nсамоуправления не законом, т. е. не в порядке осуществления\r\nсубъектом Российской Федерации законодательных полномочий, а\r\nрешением органов государственной власти района - районного Совета\r\nнародных депутатов (который по своей природе и месту в системе\r\nпубличной власти не может выступать в качестве законодательного\r\nоргана) или районной администрации.\r\n Таким образом, пункт 2 статьи 21 Устава (Основного Закона)\r\nКурской области не соответствует Конституции Российской Федерации,\r\nее статье 132 (часть 2).\r\n 3. Согласно пунктам 3 и 5 статьи 21 Устава (Основного Закона)\r\nКурской области органы местного самоуправления вправе в\r\nсоответствии с решением представительного органа местного\r\nсамоуправления или непосредственно населения на основании договора\r\nпередавать часть своих полномочий органам государственной власти\r\nКурской области, а форма и порядок передачи полномочий органами\r\nместного самоуправления органам государственной власти Курской\r\nобласти определяются законодательством Курской области.\r\n Между тем из прямого предписания статьи 130 (часть 1)\r\nКонституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное\r\nсамоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением\r\nвопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения\r\nмогут и должны решать именно органы местного самоуправления или\r\nнаселение непосредственно, а не органы государственной власти.\r\nТакая правовая позиция была выражена Конституционным Судом\r\nРоссийской Федерации в постановлениях от 24 января 1997 года по\r\nделу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики\r\n\"О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике\"\r\nи от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности\r\nстатей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31\r\nЗакона Республики Коми \"Об органах исполнительной власти в\r\nРеспублике Коми\". На органы же государственной власти возлагается\r\nобязанность создавать необходимые правовые, организационные,\r\nматериально-финансовые и другие условия для становления и развития\r\nместного самоуправления и оказывать содействие населению в\r\nосуществлении права на местное самоуправление.\r\n Статья 72 (пункт \"н\" части 1) Конституции Российской Федерации\r\nотносит установление общих принципов организации местного\r\nсамоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее\r\nсубъектов, что позволяет субъекту Российской Федерации в пределах\r\nсвоих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в\r\nданной области, если этому не препятствуют Конституция Российской\r\nФедерации и федеральные законы. Недопустимость же ограничения прав\r\nместного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам\r\nместного значения составляет одну из основ конституционного статуса\r\nместного самоуправления (статьи 12 и 130; статья 132, часть 1;\r\nстатья 133 Конституции Российской Федерации). В то же время она\r\nсвязана с регулированием прав и свобод человека и гражданина,\r\nотносящимся к ведению Российской Федерации (пункт \"в\" статьи 71\r\nКонституции Российской Федерации), поскольку любое такое\r\nограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое\r\nсодержание и полноту права граждан на осуществление местного\r\nсамоуправления. Именно поэтому в федеральном законодательстве\r\nотсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи\r\nорганам государственной власти полномочий по вопросам местного\r\nзначения.\r\n Конституционный принцип самостоятельности местного\r\nсамоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение\r\nнаселением вопросов местного значения (статьи 12 и 130, часть 1\r\nКонституции Российской Федерации), не может быть ограничен\r\nзаконодателем субъекта Российской Федерации (статья 76, часть 5\r\nКонституции Российской Федерации). Положения же пунктов 3 и 5\r\nстатьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области, по их\r\nбуквальному смыслу, не исключают возможность передачи органам\r\nгосударственной власти Курской области полномочий по решению\r\nвопросов местного значения в любом объеме, что может не только\r\nограничить вопреки требованиям статьи 55 (часть 3) Конституции\r\nРоссийской Федерации право граждан на осуществление местного\r\nсамоуправления, но и поставить под угрозу само его существование на\r\nчасти территории Курской области.\r\n Таким образом, пункт 3 статьи 21 и взаимосвязанный с ним\r\nпункт 5 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области\r\nпротиворечат Конституции Российской Федерации, ее статьям 132\r\n(часть 1) и 133.\r\n Этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на\r\nдоговорной основе, органов местного самоуправления и органов\r\nгосударственной власти Курской области для решения общих задач,\r\nнепосредственно связанных с вопросами местного значения, в\r\nинтересах населения муниципального образования.\r\n 4. Согласно пункту 3 статьи 81 Устава (Основного Закона)\r\nКурской области население вправе самостоятельно и добровольно через\r\nреферендум решить вопрос о необходимости организации местного\r\nсамоуправления на своей территории; согласно пункту 4 той же статьи\r\nв случае, если население самостоятельно и добровольно отказалось от\r\nреализации права на организацию местного самоуправления, то на\r\nданной территории осуществляется государственная власть Курской\r\nобласти. В частности, исполнительную власть на территории\r\nмуниципального образования в соответствии с находящимся во\r\nвзаимосвязи с указанными положениями Устава (Основного Закона)\r\nКурской области пунктом 1 его статьи 18 осуществляют \"сельские и\r\nпоселковые администрации, входящие в единую систему органов\r\nисполнительной государственной власти Курской области\".\r\n Таким образом, положениями пунктов 3 и 4 статьи 81 Устава\r\n(Основного Закона) Курской области допускается упразднение местного\r\nсамоуправления как такового на территории определенного\r\nмуниципального образования и его замена органами государственной\r\nвласти, если решение отказаться \"от реализации права на организацию\r\nместного самоуправления\" принято \"самостоятельно и добровольно\r\nчерез референдум\" большинством голосов населения данного\r\nмуниципального образования, обладающего активным избирательным\r\nправом.\r\n Между тем из статей 3 (часть 2) и 12 Конституции Российской\r\nФедерации следует, что местное самоуправление является необходимой\r\nформой осуществления власти народа и составляет одну из основ\r\nконституционного строя Российской Федерации. По смыслу статей 32\r\n(часть 2), 130, 131 и 132 Конституции Российской Федерации,\r\nграждане имеют право на осуществление местного самоуправления и\r\nреализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого\r\nволеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления.\r\n Это означает, в частности, что граждане имеют право на\r\nучастие - непосредственно или через своих представителей - в\r\nосуществлении публичной власти в рамках муниципального образования,\r\nпричем как само муниципальное образование, так и право проживающих\r\nна его территории граждан на осуществление местного самоуправления\r\nвозникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а\r\nне на основании волеизъявления населения муниципального\r\nобразования.\r\n Любое изменение территориальных основ местного самоуправления\r\nне может приводить к отказу от него. Возможность же полного\r\nупразднения местного самоуправления на определенной территории,\r\nпредусмотренная пунктами 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона)\r\nКурской области, противоречит предписаниям Конституции Российской\r\nФедерации и федеральных законов об осуществлении местного\r\nсамоуправления на всей территории Российской Федерации как\r\nнеобходимого элемента конституционного механизма народовластия и\r\nнарушает волю многонационального народа Российской Федерации,\r\nзакрепленную в Конституции Российской Федерации (статья 3, части 1\r\nи 2; статьи 12 и 131, часть 1).\r\n Кроме того, установив, что в случае, если население отказалось\r\nот реализации на своей территории права на организацию местного\r\nсамоуправления, на данной территории осуществляется государственная\r\nвласть Курской области, законодатель Курской области исходил из\r\nвозможности создания сельских и поселковых органов государственной\r\nвласти. Между тем в постановлениях от 24 января 1997 года по делу о\r\nпроверке конституционности Закона Удмуртской Республики \"О системе\r\nорганов государственной власти в Удмуртской Республике\" и от\r\n15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей\r\n80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона\r\nРеспублики Коми \"Об органах исполнительной власти в Республике\r\nКоми\" Конституционный Суд Российской Федерации констатировал, что\r\nтерриториальные органы исполнительной власти субъекта Российской\r\nФедерации могут создаваться в административно-территориальных\r\nединицах, непосредственно входящих согласно конституции (уставу)\r\nсубъекта Российской Федерации в его состав. Из этой правовой\r\nпозиции следует, что в территориальных единицах, непосредственно не\r\nвходящих в состав Курской области (город, слобода, село, поселок),\r\nорганы государственной власти - в силу требований Конституции\r\nРоссийской Федерации - создаваться не могут; на указанных\r\nтерриториях должно осуществляться местное самоуправление.\r\n Таким образом, пункты 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного\r\nЗакона) Курской области не соответствуют Конституции Российской\r\nФедерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (часть 2), 130, 131 и\r\n133.\r\n Этим, однако, не ставится под сомнение право населения в\r\nсоответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными\r\nзаконами и не противоречащими им законами Курской области в\r\nустановленном порядке самостоятельно определять территориальные\r\nосновы местного самоуправления при условии соблюдения вытекающих из\r\nКонституции Российской Федерации требований об осуществлении\r\nместного самоуправления на всей территории Российской Федерации.\r\n 5. Согласно пункту 1 статьи 82 Устава (Основного Закона)\r\nКурской области основными принципами, влияющими на выбор территории\r\nмуниципального образования, являются: определение территориального\r\nустройства исходя из максимальной эффективности решения\r\nсоциально-экономических вопросов местного значения; наличие\r\nтерриториального коллектива, объединенного общими интересами,\r\nсвязанными с местом проживания; наличие производственной,\r\nкоммуникационной и социальной инфраструктур, обеспечивающих решение\r\nвопросов областного и местного значения; пространственная и\r\nвременная доступность услуг, предоставляемых муниципальными\r\nорганами и организациями населению; наличие материально-финансовых\r\nресурсов для осуществления деятельности органов местного\r\nсамоуправления и обеспечения государственных минимальных социальных\r\nстандартов жителям муниципального образования.\r\n В соответствии с Конституцией Российской Федерации в\r\nРоссийской Федерации признается и гарантируется местное\r\nсамоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий\r\nсамостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему\r\nорганов государственной власти (статья 12); установление общих\r\nпринципов организации местного самоуправления находится в\r\nсовместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72,\r\nпункт \"н\" части 1); по предметам совместного ведения издаются\r\nфедеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и\r\nиные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации\r\n(статья 76, часть 2).\r\n Из указанных положений Конституции Российской Федерации,\r\nконкретизированных в Федеральном законе от 28 августа 1995 года\r\n\"Об общих принципах организации местного самоуправления в\r\nРоссийской Федерации\" (пункт 11 статьи 5, пункт 3 статьи 13), во\r\nвзаимосвязи с другими ее предписаниями, регулирующими федеративное\r\nустройство и разграничение предметов ведения и полномочий между\r\nРоссийской Федерацией и ее субъектами (статья 1, часть 1; статья 5,\r\nчасти 2 и 3; статья 11, части 2 и 3; статьи 71, 72 и 73), вытекает,\r\nчто субъект Российской Федерации вправе определять порядок\r\nобразования, объединения, преобразования или упразднения\r\nмуниципальных образований, установления и изменения их границ и\r\nнаименований.\r\n Упорядочение данного процесса, в том числе путем установления\r\nв учредительном акте субъекта Российской Федерации не\r\nпротиворечащих Конституции Российской Федерации и федеральным\r\nзаконам принципов, влияющих на выбор территории муниципального\r\nобразования, само по себе не может рассматриваться как нарушение\r\nКонституции Российской Федерации, если такие принципы не являются\r\nограничительными условиями организации и осуществления местного\r\nсамоуправления.\r\n Между тем, установленные в пункте 1 статьи 82 Устава\r\n(Основного Закона) Курской области основные принципы в силу\r\nнеопределенности содержания допускают их интерпретацию в качестве\r\nусловий, ограничивающих по усмотрению органов государственной\r\nвласти Курской области и вопреки волеизъявлению населения, выбор\r\nтерритории, на которой осуществляется местное самоуправление. Тем\r\nсамым реализация предписания Конституции Российской Федерации,\r\nгарантирующего осуществление местного самоуправления на всей\r\nтерритории Российской Федерации, может быть поставлена в\r\nзависимость от произвольного усмотрения органов государственной\r\nвласти субъекта Российской Федерации.\r\n Таким образом, пункт 1 статьи 82 Устава (Основного Закона)\r\nКурской области не соответствует Конституции Российской Федерации,\r\nее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 131\r\n(часть 1).\r\n 6. Согласно пункту 1 статьи 84 Устава (Основного Закона)\r\nКурской области представительный орган местного самоуправления\r\nсостоит из депутатов, избираемых в соответствии с федеральными\r\nзаконами и законами Курской области сроком на 5 лет на основе\r\nвсеобщего равного и прямого избирательного права при тайном\r\nголосовании.\r\n Регулирование прав и свобод человека и гражданина, включая\r\nизбирательные права, отнесено Конституцией Российской Федерации к\r\nведению Российской Федерации (статья 71, пункт \"в\"), а установление\r\nобщих принципов организации местного самоуправления - к совместному\r\nведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт \"н\"\r\nчасти 1). При этом Конституция Российской Федерации непосредственно\r\nзакрепляет, что население муниципального образования самостоятельно\r\nопределяет структуру органов местного самоуправления (статьи 12 и\r\n131, часть 1), а следовательно, организацию представительных\r\nорганов местного самоуправления и определение периодичности их\r\nвыборов.\r\n Данное конституционное предписание конкретизировано принятыми\r\nв соответствии со статьей 76 (части 1 и 2) Конституции Российской\r\nФедерации Федеральными законами от 19 сентября 1997 года\r\n\"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в\r\nреферендуме граждан Российской Федерации\" (пункты 1 и 2 статьи 8) и\r\nот 28 августа 1995 года \"Об общих принципах организации местного\r\nсамоуправления в Российской Федерации\" (подпункт 6 пункта 1 статьи\r\n8), согласно которым срок полномочий представительных органов\r\nместного самоуправления и их депутатов, членов других выборных\r\nорганов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного\r\nсамоуправления устанавливается уставом соответствующего\r\nмуниципального образования и не может быть менее двух и более пяти\r\nлет.\r\n Из этого следует, что установление органами государственной\r\nвласти субъектов Российской Федерации сроков полномочий\r\nпредставительных органов местного самоуправления недопустимо.\r\n Таким образом, пункт 1 статьи 84 Устава (Основного Закона)\r\nКурской области в части, касающейся установления пятилетнего срока\r\nполномочий депутатов представительного органа местного\r\nсамоуправления, лишает муниципальные образования Курской области\r\nправа самостоятельно в своих уставах с соблюдением основ\r\nконституционного строя Российской Федерации и в определенных\r\nфедеральными законами пределах устанавливать сроки полномочий\r\nпредставительных органов местного самоуправления и их депутатов,\r\nчто не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям\r\n12, 130 (часть 1) и 131 (часть 1).\r\n 7. В запросе оспаривается конституционность положений статьи\r\n89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области, в соответствии с\r\nкоторыми Курская областная Дума, губернатор Курской области, а\r\nтакже уполномоченные ими органы и должностные лица осуществляют\r\nгосударственный контроль за деятельностью органов местного\r\nсамоуправления (пункт 1 статьи 89), включая контроль за\r\nцелесообразностью использования средств, материальных ресурсов,\r\nсобственности, переданной муниципальному образованию\r\nгосударственной властью Курской области (пункт 3 статьи 89); любой\r\nгосударственный контроль за деятельностью органов местного\r\nсамоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях,\r\nпредусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными\r\nзаконами, законами области, и должен осуществляться с соблюдением\r\nсоразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и\r\nзначимостью интересов, которые он намерен защищать (пункты 2 и 4\r\nстатьи 89); органы государственной власти Курской области - Курская\r\nобластная Дума, губернатор Курской области, районные Советы\r\nнародных депутатов, главы администраций районов вправе требовать\r\nотмены или приведения в соответствие с действующим\r\nзаконодательством опротестованного акта органа местного\r\nсамоуправления (статья 90).\r\n Как указывает заявитель, в Конституции Российской Федерации\r\nпредусмотрен только один случай контроля за местным\r\nсамоуправлением - контроль за реализацией органами местного\r\nсамоуправления переданных им государственных полномочий, в иных\r\nслучаях за деятельностью органов местного самоуправления\r\nдопускается только судебный контроль. По мнению заявителя,\r\nоспариваемые положения статей 89 и 90 Устава (Основного Закона)\r\nКурской области противоречат требованию статей 130, 131 и 133\r\nКонституции Российской Федерации о самостоятельности местного\r\nсамоуправления, а также не соответствуют ее статье 10, поскольку\r\nпредусматривают вмешательство в сферу судебной власти органов иных\r\nветвей власти.\r\n Из закрепленного в статье 15 (часть 2) Конституции Российской\r\nФедерации принципа, в силу которого органы государственной власти,\r\nорганы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их\r\nобъединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и\r\nзаконы, во взаимосвязи с предписаниями, содержащимися в статьях 1\r\n(часть 1), 3 (часть 2), 5 (часть 2), 12, 15 (часть 1), 66 (части 1\r\nи 2), 76, 130, 131, 132 и 133 Конституции Российской Федерации,\r\nвытекает, что деятельность органов местного самоуправления должна\r\nсоответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на\r\nней нормативным актам.\r\n Конституция Российской Федерации прямо предусматривает\r\nподконтрольность государству реализации органами местного\r\nсамоуправления переданных им государственных полномочий и\r\nпредполагает контроль за законностью при решении ими вопросов\r\nместного значения, т. е. при осуществлении собственно полномочий\r\nместного самоуправления (статья 132, часть 2; статья 15, часть 2).\r\nФормы и способы такого контроля, его механизм и порядок\r\nосуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного\r\nсамоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и\r\nпринятыми в соответствии с нею федеральными законами, и\r\nпротиворечить принципу разделения властей. Тем самым в такой сфере\r\nсовместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как\r\nобеспечение законности (статья 72, пункт \"б\" части 1),\r\nустанавливаются пределы полномочий субъекта Российской Федерации в\r\nконтроле за законностью при осуществлении местного самоуправления,\r\nрамки которого в соответствии с Конституцией Российской Федерации\r\nконкретизируются Федеральным законом от 28 августа 1995 года\r\n\"Об общих принципах организации местного самоуправления в\r\nРоссийской Федерации\" (глава VII), другими федеральными законами.\r\n Между тем пунктом 1 статьи 89 Устава (Основного Закона)\r\nКурской области государственный контроль за деятельностью органов\r\nместного самоуправления провозглашается как общий принцип отношений\r\nмежду органами государственной власти Курской области и\r\nмуниципальными образованиями. При этом пределы, формы и порядок его\r\nосуществления однозначно не определены, как не определен и перечень\r\nосуществляющих его органов и должностных лиц. Кроме того,\r\nгосударственный контроль, по буквальному смыслу пункта 1 статьи 89,\r\nможет осуществляться не только за законностью деятельности органов\r\nместного самоуправления, а в соответствии с положением пункта 3 той\r\nже статьи он преследует цель обеспечения соблюдения законности и\r\nконституционных принципов лишь \"как правило\". Тем самым указанные\r\nположения исходят из допустимости государственного контроля за\r\nдеятельностью органов местного самоуправления с точки зрения ее\r\nцелесообразности, причем без установления каких-либо пределов\r\nтакого контроля.\r\n При оценке же конституционности другого положения пункта 3\r\nстатьи 89, предусматривающего государственный контроль за\r\nцелесообразностью использования средств, материальных ресурсов,\r\nсобственности, переданной муниципальному образованию\r\nгосударственной властью Курской области, необходимо учитывать, что\r\nформирование материально-финансовой базы местного самоуправления в\r\nРоссийской Федерации осуществлялось, как правило, в результате\r\nпередачи того или иного имущества местному самоуправлению в\r\nсобственность органами государственной власти в процессе\r\nразграничения государственной собственности на федеральную,\r\nсобственность субъектов Российской Федерации и муниципальную;\r\nденежные средства могут поступать в бюджеты муниципальных\r\nобразований и из бюджетов субъектов Российской Федерации, в том\r\nчисле без указания их целевого назначения.\r\n Следовательно, пункт 3 статьи 89 Устава (Основного Закона)\r\nКурской области, оцениваемый в единстве с ее пунктами 1 и 2, не\r\nисключает установление фактически неограниченного контроля за\r\nдеятельностью органов местного самоуправления в Курской области с\r\nточки зрения ее целесообразности, что означает посягательство на\r\nсамостоятельность местного самоуправления в решении населением\r\nвопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения\r\nмуниципальной собственностью.\r\n Произвольный характер государственного контроля за\r\nдеятельностью органов местного самоуправления подтверждается также\r\nпунктом 4 статьи 89 Устава (Основного Закона) Курской области,\r\nкоторый не только прямо допускает вмешательство в их деятельность,\r\nно и позволяет контролирующему органу самому определять степень\r\nсоразмерности такого вмешательства значимости охраняемых интересов,\r\nпри том что пунктом 1 той же статьи установлен неопределенный круг\r\nорганов государственной власти и должностных лиц, осуществляющих\r\nконтроль за деятельностью органов местного самоуправления.\r\n Подобная интерпретация положений статьи 89 Устава (Основного\r\nЗакона) Курской области, допускаемая их буквальным содержанием,\r\nпротиворечит конституционному определению пределов и способов\r\nконтроля государства за деятельностью органов местного\r\nсамоуправления и в силу этого не соответствует статьям 130 (часть\r\n1), 132 (части 1 и 2) и 133 Конституции Российской Федерации.\r\n Эти предписания Конституции Российской Федерации нарушаются и\r\nнаходящимся в системной связи с положениями статьи 89 Устава\r\n(Основного Закона) Курской области положением его статьи 90 о праве\r\nорганов государственной власти Курской области \"потребовать отмены\r\nили приведения в соответствие с действующим законодательством\r\nопротестованного акта органа местного самоуправления\", допускающим\r\nне опосредованные судебным контролем отмену или изменение органами\r\nгосударственной власти Курской области незаконных, по их мнению,\r\nактов органов местного самоуправления либо не установленные\r\nфедеральным законом способы привлечения к ответственности органов\r\nместного самоуправления и их должностных лиц. Оно может также\r\nтрактоваться как позволяющее органам государственной власти\r\nсубъекта Российской Федерации принимать самостоятельные решения,\r\nпрекращающие или приостанавливающие действие либо влекущие\r\nневозможность применения актов органов местного самоуправления, чем\r\nнарушаются конституционные гарантии местного самоуправления,\r\nвключая право на судебную защиту, и принцип разделения властей\r\n(статьи 10, 12, 130, 131, 132 и 133 Конституции Российской\r\nФедерации).\r\n На оценку конституционности оспариваемых норм не влияет и то,\r\nчто отдельные положения пунктов 3 и 4 статьи 89 Устава (Основного\r\nЗакона) Курской области, по существу, воспроизводят положения\r\nпунктов 2 и 3 статьи 8 Европейской хартии о местном самоуправлении\r\n(ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 года),\r\nустанавливающей минимальные гарантии самостоятельности местного\r\nсамоуправления. Конституция Российской Федерации и федеральные\r\nзаконы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено\r\nмеждународными обязательствами России, уровень гарантий\r\nсамостоятельности местного самоуправления, который субъекты\r\nРоссийской Федерации не вправе занижать или ограничивать.\r\n Таким образом, положения статей 89 и 90 Устава (Основного\r\nЗакона) Курской области в их взаимосвязи не соответствуют\r\nКонституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1), 132\r\nи 133, в той мере, в какой они создают возможность произвольного\r\nрасширения пределов государственного контроля за деятельностью\r\nорганов местного самоуправления при решении ими вопросов местного\r\nзначения, а именно:\r\n допускают государственный контроль за деятельностью органов\r\nместного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых\r\nими решений по вопросам местного значения, в том числе за\r\nцелесообразностью использования муниципальной собственности и\r\nматериальных ресурсов;\r\n предполагают возможность государственного контроля со стороны\r\nнеопределенного круга органов государственной власти Курской\r\nобласти и их должностных лиц;\r\n не исключают не опосредованное судебными процедурами\r\nвоздействие на органы местного самоуправления, направленное на\r\nотмену, изменение или приостановление действия принятых ими\r\nправовых актов.\r\n Из этого, однако, не следует, что контроль за законностью в\r\nдеятельности местного самоуправления не могут осуществлять\r\nуправомоченные на это Конституцией Российской Федерации и\r\nфедеральным законом органы государственной власти, которые, в\r\nчастности, вправе обращаться к органу местного самоуправления,\r\nпринявшему, по их мнению, не соответствующий Конституции Российской\r\nФедерации, федеральным законам и законам субъекта Российской\r\nФедерации акт, с предложением о приведении его в соответствие с\r\nзаконодательством, поскольку такое обращение не означает\r\nпрекращения или приостановления действия соответствующего акта, не\r\nисключает судебный контроль и не ограничивает для местного\r\nсамоуправления гарантии судебной зашиты.\r\n Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй\r\nстатьи 71, статьями 72, 74, 75 и 87 Федерального конституционного\r\nзакона \"О Конституционном Суде Российской Федерации\",\r\nКонституционный Суд Российской Федерации\r\n\r\n п о с т а н о в и л:\r\n\r\n 1. Признать не соответствующим Конституции Российской\r\nФедерации, ее статье 132 (часть 2), пункт 2 статьи 21 Устава\r\n(Основного Закона) Курской области, поскольку он допускает передачу\r\nорганам местного самоуправления отдельных государственных\r\nполномочий не законом, а решением органа государственной власти\r\nрайона.\r\n 2. Признать не соответствующими Конституции Российской\r\nФедерации, ее статьям 132 (часть 1) и 133, положения пунктов 3 и 5\r\nстатьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области, поскольку они\r\nдопускают передачу органам государственной власти полномочий,\r\nкоторые должны осуществляться только органами местного\r\nсамоуправления или населением муниципального образования\r\nнепосредственно.\r\n 3. Признать не соответствующими Конституции Российской\r\nФедерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (часть 2), 130, 131 и\r\n133, положения пунктов 3 и 4 статьи 81 Устава (Основного Закона)\r\nКурской области, предусматривающие возможность для населения\r\nмуниципального образования через референдум большинством голосов\r\nотказаться от реализации права на организацию местного\r\nсамоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение\r\nосуществления местного самоуправления на части территории субъекта\r\nРоссийской Федерации.\r\n 4. Признать не соответствующим Конституции Российской\r\nФедерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2), 55 (часть\r\n3) и 131 (часть 1), пункт 1 статьи 82 Устава (Основного Закона)\r\nКурской области, поскольку его положения вводят дополнительные\r\nусловия организации и осуществления местного самоуправления в\r\nКурской области, которые допускают произвольное истолкование и\r\nограничивают реализацию права граждан на осуществление местного\r\nсамоуправления на определенной территории Курской области по\r\nусмотрению органов государственной власти Курской области.\r\n 5. Признать не соответствующим Конституции Российской\r\nФедерации, ее статьям 12, 130 (часть 1) и 131 (часть 1), положение\r\nпункта 1 статьи 84 Устава (Основного Закона) Курской области,\r\nустанавливающее пятилетний срок полномочий депутатов\r\nпредставительных органов местного самоуправления Курской области,\r\nпоскольку срок полномочий выборных органов и должностных лиц\r\nместного самоуправления определяется в соответствии с федеральным\r\nзаконом в уставах муниципальных образований.\r\n 6. Признать не соответствующими Конституции Российской\r\nФедерации, ее статьям 12, 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133,\r\nположения статей 89 и 90 Устава (Основного Закона) Курской области\r\nоб осуществлении государственного контроля за деятельностью органов\r\nместного самоуправления в той мере, в какой они создают возможность\r\nпроизвольного расширения пределов государственного контроля за\r\nдеятельностью органов местного самоуправления по решению ими\r\nвопросов местного значения.\r\n 7. В соответствии с частью второй статьи 87 Федерального\r\nконституционного закона \"О Конституционном Суде Российской\r\nФедерации\" все положения нормативных актов Курской области, которые\r\nоснованы на признанных настоящим Постановлением не соответствующими\r\nКонституции Российской Федерации положениях Устава (Основного\r\nЗакона) Курской области либо воспроизводят их, а также положения\r\nвсех других нормативных актов в Российской Федерации,\r\nвоспроизводящие или содержащие такие же положения, какие настоящим\r\nПостановлением признаны не соответствующими Конституции Российской\r\nФедерации, не могут применяться судами, другими органами и\r\nдолжностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке.\r\n 8. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального\r\nконституционного закона \"О Конституционном Суде Российской\r\nФедерации\" настоящее Постановление окончательно, не подлежит\r\nобжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и\r\nдействует непосредственно.\r\n 9. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона\r\n\"О Конституционном Суде Российской Федерации\" настоящее\r\nПостановление подлежит незамедлительному опубликованию в \"Собрании\r\nзаконодательства Российской Федерации\", \"Российской газете\" и\r\nофициальных изданиях органов государственной власти Курской\r\nобласти. Постановление должно быть опубликовано также в \"Вестнике\r\nКонституционного Суда Российской Федерации\".\r\n\r\n\r\n Конституционный Суд\r\n Российской Федерации\r\n\r\n N 15-П\r\n ____________________\r\n\r\n\r\n\r\n ОСОБОЕ МНЕНИЕ\r\n\r\n\r\n судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.В.Витрука\r\n по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава\r\n (Основного Закона) Курской области в редакции Закона\r\n Курской области от 22 марта 1999 года\r\n \"О внесении изменений и дополнений в Устав\r\n (Основной Закон) Курской области\"\r\n\r\n Многонациональный народ Российской Федерации осуществляет свою\r\nвласть непосредственно, а также через органы государственной власти\r\nи органы местного самоуправления (статья 3, части 1 и 2,\r\nКонституции Российской Федерации). Согласно статье 12 Конституции\r\nРоссийской Федерации органы местного самоуправления не входят в\r\nсистему органов государственной власти, и в пределах своих\r\nполномочий местное самоуправление самостоятельно. Однако данная\r\nконституционная формула не отрицает взаимодействие и сотрудничество\r\nорганов государственной власти и местного самоуправления, тем более\r\nна договорной основе.\r\n По смыслу статьи 131 (часть 1) Конституции Российской\r\nФедерации во взаимосвязи с ее статьями 12 и 130 (часть 1),\r\nгородские и сельские муниципальные образования как таковые\r\nпредназначены для решения вопросов местного значения, которые могут\r\nбыть решены данным поселением самостоятельно, под свою\r\nответственность. Комплекс вопросов местного значения, подлежащих\r\nпередаче в ведение местного самоуправления, может быть различным и\r\nзависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации\r\n(пункт 5 мотивировочной части постановления Конституционного Суда\r\nРоссийской Федерации от 24 января 1997 года по делу о проверке\r\nконституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996\r\nгода \"О системе органов государственной власти в Удмуртской\r\nРеспублике\").\r\n В современный период формирования и становления местного\r\nсамоуправления в Российской Федерации не все муниципальные\r\nобразования и не всегда в силу разных причин обладают такой\r\nсамостоятельностью и ответственностью в решении местных вопросов в\r\nинтересах населения муниципальных образований.\r\n Учитывая эти реалии российской действительности в сфере\r\nместного самоуправления, в Уставе (Основном Законе) Курской области\r\nбыли закреплены положения о том, что органы местного самоуправления\r\nв соответствии с решением представительного органа местного\r\nсамоуправления или непосредственно населения вправе на основании\r\nдоговора передавать часть своих полномочий органам государственной\r\nвласти Курской области; форма и порядок передачи полномочий\r\nорганами местного самоуправления органам государственной власти\r\nКурской области определяются законодательством Курской области\r\n(пункты 3 и 5 статьи 21).\r\n О правомерности (конституционности) приведенных нормативных\r\nположений Устава (Основного Закона) Курской области свидетельствуют\r\nследующие аргументы.\r\n Федеральный закон не устанавливает запрет на возможность\r\nпередачи отдельных полномочий местного самоуправления в решении\r\nвопросов местного значения органам государственной власти, прежде\r\nвсего местным (территориальным) органам государственной власти,\r\nнаиболее приближенным к местному самоуправлению.\r\n В пункте 3 статьи 21 Устава (Основного Закона) Курской области\r\nречь идет о праве передачи органом местного самоуправления органу\r\nгосударственной власти отдельных своих полномочий, вернее - их\r\nвременного исполнения. При этом местное самоуправление сохраняется\r\nи права органов местного самоуправления не умаляются, так как\r\nрешение о такой передаче принимается самостоятельно\r\nпредставительным органом местного самоуправления либо\r\nнепосредственно населением. Передача отдельных полномочий местного\r\nсамоуправления органам государственной власти - мера временная, а\r\nне постоянная. Спорные вопросы об объеме передаваемых полномочий,\r\nчто может ограничить право граждан на осуществление местного\r\nсамоуправления и поставить под угрозу само его осуществление на той\r\nили иной территории Курской области по воле населения либо его\r\nпредставительного органа, вполне решаемы судами общей юрисдикции (в\r\nбудущем - административными судами) с учетом конкретных\r\nобстоятельств. И самое важное состоит в том, что передача отдельных\r\nполномочий органов местного самоуправления, их временное исполнение\r\nорганами государственной власти (прежде всего - местными\r\n(территориальными) органами государственной власти) осуществляется\r\nна основе договора, их взаимного согласия. Развитие договорных\r\nначал в публичном праве - перспективное направление осуществления\r\nнародовластия (публичной власти) в Российской Федерации.\r\n Как показывает современная практика, вопросы местного значения\r\n(снабжение электроэнергией, теплом, водоснабжением и т. п.) не\r\nвсегда могут быть решены органами местного самоуправления своими\r\nсилами, под свою ответственность. Поэтому, как отметил\r\nКонституционный Суд Российской Федерации, \"не исключается\r\nвзаимодействие органов местного самоуправления и органов\r\nгосударственной власти, в том числе на договорной основе, для\r\nрешения в интересах населения муниципального образования общих\r\nзадач, непосредственно связанных с вопросами местного значения\".\r\nЭта идея и воплощена в положениях пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава\r\n(Основного Закона) Курской области. Поэтому указанные положения\r\nУстава (Основного Закона) Курской области не противоречат\r\nКонституции Российской Федерации.\r\n\r\n\r\n ____________\r\n\r\n\r\n\r\n ОСОБОЕ МНЕНИЕ\r\n\r\n\r\n судьи Конституционного Суда Российской Федерации\r\n Г.А.Гаджиева по делу о проверке конституционности\r\n отдельных положений Устава (Основного Закона)\r\n Курской области в редакции Закона Курской области\r\n от 22 марта 1999 года \"О внесении изменений и\r\n дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области\"\r\n\r\n Разделяя оценки и выводы Конституционного Суда Российской\r\nФедерации, но будучи не согласным с пунктом 2 резолютивной части\r\nпостановления по данному делу и руководствуясь частью первой\r\nстатьи 76 Федерального конституционного закона \"О Конституционном\r\nСуде Российской Федерации\", считаю необходимым высказать свое\r\nособое мнение.\r\n В пункте 3 статьи 21 Устава Курской области содержится норма,\r\nв соответствии с которой органы местного самоуправления или\r\nнепосредственно население вправе на основании договора передавать\r\nчасть своих полномочий органам государственной власти Курской\r\nобласти.\r\n Наличие в Уставе (Основном Законе) Курской области такой нормы\r\nпозволяет обеспечить единство управления территориями, которые\r\nсложились как целостные в экономическом и демографическом\r\nотношениях образования, и координацию в этих целях деятельности\r\nорганов местного самоуправления и территориальных органов\r\nгосударственной власти, а также учитывать местные особенности и\r\nвводить систему местного самоуправления постепенно, по мере\r\nсоздания необходимых предпосылок. В этом ее социальная ценность.\r\n Данная норма не противоречит Конституции Российской Федерации,\r\nв соответствии со статьей 132 (часть 1) которой органы местного\r\nсамоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.\r\nБолее того, принцип \"местное самоуправление в пределах своих\r\nполномочий самостоятельно\" является одной из основ конституционного\r\nстроя Российской Федерации (статья 12 Конституции Российской\r\nФедерации). Слова \"в пределах своих полномочий\" не могут быть\r\nпоняты таким образом, что если федеральный закон не предусматривает\r\nпередачу органами местного самоуправления на основании договора\r\nчасти своих полномочий органам государственной власти субъекта\r\nРоссийской Федерации, то такую передачу нельзя предусмотреть в\r\nзаконе субъекта Российской Федерации.\r\n Пределы полномочий местного самоуправления устанавливает не\r\nтолько федеральный закон, но и - прежде всего - Конституция\r\nРоссийской Федерации, определяя имманентно присущие местному\r\nсамоуправлению полномочия.\r\n Принцип самостоятельного решения органами местного\r\nсамоуправления вопросов местного значения предполагает право\r\nпередачи ими части своих полномочий территориальным органам\r\nгосударственной власти (с одновременной передачей необходимых\r\nматериальных и финансовых средств). Правовой формой возникающих при\r\nэтом отношений может быть договор о совместной деятельности либо\r\nдоговор о возмездном предоставлении услуг. Муниципалитеты, выступая\r\nв качестве хозяйственных публичных организаций, вправе заключать\r\nподобные договоры как между собой, так и с территориальными\r\nорганами государственной власти.\r\n В принципе, возможен и такой вариант реализации полномочий\r\nместного самоуправления, при котором муниципалитеты откажутся от\r\nорганизации собственных коммунальных либо социальных служб,\r\nпереведя такого рода деятельность на договорную основу.\r\n\r\n\r\n _____________\r\n
", "tounitid": null, "toparaid": "", "rdk": 0, "baseid": "c000000000" }