\r\n\r\n\r\n\r\n Именем Российской Федерации\r\n\r\n ПОСТАНОВЛЕНИЕ\r\n\r\n КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ\r\n\r\n\r\n по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи\r\n 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона\r\n \"О прокуратуре Российской Федерации\" в связи с жалобами\r\n межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений\r\n \"АГОРА\", межрегиональной общественной организации \"Правозащитный\r\n центр \"Мемориал\", международной общественной организации\r\n \"Международное историко-просветительское, благотворительное и\r\n правозащитное общество \"Мемориал\", региональной общественной\r\n благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным\r\n переселенцам \"Гражданское содействие\", автономной некоммерческой\r\n организации правовых, информационных и экспертных услуг\r\n \"Забайкальский правозащитный центр\", регионального общественного\r\n фонда \"Международный стандарт\" в Республике Башкортостан и\r\n гражданки С.А.Ганнушкиной\r\n\r\n город Санкт-Петербург 17 февраля 2015 года\r\n\r\n Конституционный Суд Российской Федерации в составе\r\nПредседателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова,\r\nН.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина,\r\nС.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова,\r\nЛ.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Н.В.Селезнева,\r\nВ.Г.Ярославцева,\r\n с участием гражданки С.А.Ганнушкиной, представителя\r\nмежрегиональной общественной организации \"Правозащитный центр\r\n\"Мемориал\", международной общественной организации \"Международное\r\nисторико-просветительское, благотворительное и правозащитное\r\nобщество \"Мемориал\" и региональной общественной благотворительной\r\nорганизации помощи беженцам и вынужденным переселенцам \"Гражданское\r\nсодействие\" - адвоката С.А.Голубка, представителя межрегиональной\r\nассоциации правозащитных общественных объединений \"АГОРА\",\r\nавтономной некоммерческой организации правовых, информационных и\r\nэкспертных услуг \"Забайкальский правозащитный центр\" и\r\nрегионального общественного фонда \"Международный стандарт\" в\r\nРеспублике Башкортостан - адвоката Р.Х.Ахметгалиева, полномочного\r\nпредставителя Государственной Думы в Конституционном Суде\r\nРоссийской Федерации Д.Ф.Вяткина, полномочного представителя Совета\r\nФедерации в Конституционном Суде Российской Федерации\r\nА.И.Александрова, полномочного представителя Президента Российской\r\nФедерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В.Кротова,\r\n руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской\r\nФедерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой\r\nстатьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99\r\nФедерального конституционного закона \"О Конституционном Суде\r\nРоссийской Федерации\",\r\n рассмотрел в открытом заседании дело о проверке\r\nконституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и\r\nпункта 1 статьи 22 Федерального закона \"О прокуратуре Российской\r\nФедерации\".\r\n Поводом к рассмотрению дела явились коллективная жалоба\r\nмежрегиональной общественной организации \"Правозащитный центр\r\n\"Мемориал\", международной общественной организации \"Международное\r\nисторико-просветительское, благотворительное и правозащитное\r\nобщество \"Мемориал\", региональной общественной благотворительной\r\nорганизации помощи беженцам и вынужденным переселенцам \"Гражданское\r\nсодействие\" и гражданки С.А.Ганнушкиной, а также жалобы\r\nмежрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений\r\n\"АГОРА\", автономной некоммерческой организации правовых,\r\nинформационных и экспертных услуг \"Забайкальский правозащитный\r\nцентр\" и регионального общественного фонда \"Международный стандарт\"\r\nв Республике Башкортостан. Основанием к рассмотрению дела явилась\r\nобнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли\r\nКонституции Российской Федерации оспариваемые заявителями\r\nзаконоположения.\r\n Поскольку все жалобы касаются одного и того же предмета,\r\nКонституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48\r\nФедерального конституционного закона \"О Конституционном Суде\r\nРоссийской Федерации\", соединил дела по этим жалобам в одном\r\nпроизводстве.\r\n Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.С.Бондаря, объяснения\r\nпредставителей сторон, выступления приглашенных в заседание\r\nпредставителей: от Генерального прокурора Российской Федерации -\r\nТ.А.Васильевой, от Министерства юстиции Российской Федерации -\r\nМ.А.Мельниковой, от Совета при Президенте Российской Федерации по\r\nразвитию гражданского общества и правам человека - И.Г.Шаблинского,\r\nисследовав представленные документы и иные материалы,\r\nКонституционный Суд Российской Федерации\r\n\r\n у с т а н о в и л:\r\n\r\n 1. В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 года\r\nN 2202-I \"О прокуратуре Российской Федерации\" требования прокурора,\r\nвытекающие из его полномочий по проверке исполнения законов\r\nорганами управления и руководителями некоммерческих организаций,\r\nподлежат безусловному исполнению в установленный срок (пункт 1\r\nстатьи 6); при осуществлении надзора за исполнением законов органы\r\nпрокуратуры не подменяют иные государственные органы; проверки\r\nисполнения законов проводятся на основании поступившей в органы\r\nпрокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих\r\nпринятия мер прокурором (пункт 2 статьи 21); прокурор при\r\nосуществлении возложенных на него функций вправе по предъявлении\r\nслужебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в\r\nпомещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 данного\r\nФедерального закона, иметь доступ к их документам и материалам,\r\nпроверять исполнение законов в связи с поступившей в органы\r\nпрокуратуры информацией о фактах нарушения закона, требовать от\r\nруководителей и других должностных лиц указанных органов\r\nпредставления необходимых документов, материалов, статистических и\r\nиных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших\r\nвопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры\r\nматериалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или\r\nподведомственных им организаций, вызывать должностных лиц и граждан\r\nдля объяснений по поводу нарушений законов (пункт 1 статьи 22).\r\n 1.1. Конституционность абзаца второго пункта 2 статьи 21 и\r\nпункта 1 статьи 22 Федерального закона \"О прокуратуре Российской\r\nФедерации\" оспаривается в коллективной жалобе межрегиональной\r\nобщественной организации \"Правозащитный центр \"Мемориал\",\r\nмеждународной общественной организации \"Международное\r\nисторико-просветительское, благотворительное и правозащитное\r\nобщество \"Мемориал\", региональной общественной благотворительной\r\nорганизации помощи беженцам и вынужденным переселенцам \"Гражданское\r\nсодействие\" и ее председателя - гражданки С.А.Ганнушкиной.\r\n В рамках проверки исполнения действующего законодательства,\r\nпроведенной в марте - апреле 2013 года прокуратурой города Москвы с\r\nучастием сотрудников Министерства юстиции Российской Федерации,\r\nМинистерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной\r\nналоговой службы в отношении указанных некоммерческих организаций,\r\nих руководителям были направлены требования о представлении\r\nучредительных и уставных документов, сведений об учредителях, иных\r\nдокументов, касающихся деятельности соответствующей некоммерческой\r\nорганизации за проверяемый период, в том числе раскрывающих\r\nисточники поступления средств и иного имущества, подтверждающих\r\nсвоевременность и полноту представления отчетов в Министерство\r\nюстиции Российской Федерации, документов о расходовании денежных\r\nсредств и об использовании иного имущества, полученных для\r\nосуществления деятельности организации.\r\n Замоскворецкий районный суд города Москвы отказал в\r\nудовлетворении заявлений указанных некоммерческих организаций об\r\nоспаривании решений и действий прокуратуры города Москвы по\r\nназначению и проведению проверочных мероприятий (решения от 24 мая\r\n2013 года и от 10 июля 2013 года, оставленные без изменения судами\r\nвышестоящих инстанций). Кроме того, постановлением мирового судьи\r\nсудебного участка N 367 Тверского района города Москвы от 19 июня\r\n2013 года (оставлено без изменения судом вышестоящей инстанции)\r\nгражданка С.А.Ганнушкина как должностное лицо привлечена к\r\nадминистративной ответственности за совершение предусмотренного\r\nстатьей 17.7 КоАП Российской Федерации административного\r\nправонарушения, выразившегося в умышленном невыполнении требований\r\nпрокурора, вытекающих из его полномочий, установленных статьями 21\r\nи 22 Федерального закона \"О прокуратуре Российской Федерации\".\r\n В ходе рассмотрения соответствующих дел суды пришли к выводу,\r\nчто проверки указанных некоммерческих организаций проведены\r\nпрокуратурой города Москвы по заданию Генеральной прокуратуры\r\nРоссийской Федерации от 27 декабря 2012 года на основании\r\nинформации, которая была размещена в сети \"Интернет\" на официальных\r\nсайтах этих организаций и свидетельствовала о возможных нарушениях\r\nими требований законодательства о некоммерческих организациях,\r\nвыполняющих функции иностранного агента; запрошенные прокурорами\r\nдокументы по своему характеру и объему согласуются с предметом\r\nпроверочных мероприятий, как это предусмотрено статьей 22\r\nФедерального закона \"О прокуратуре Российской Федерации\", а\r\nтребование об их представлении в прокуратуру не возлагает на\r\nпроверяемые организации дополнительных необоснованных обременений и\r\nне влечет каких-либо финансовых и иных материальных затрат; не\r\nрасходится с положениями названного Федерального закона и включение\r\nв состав участников проверочных мероприятий сотрудников иных\r\nорганов государственной власти.\r\n 1.2. Конституционность пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и\r\nпункта 1 статьи 22 Федерального закона \"О прокуратуре Российской\r\nФедерации\" оспаривает межрегиональная ассоциация правозащитных\r\nобщественных объединений \"АГОРА\", в отношении которой в\r\n2013-2014 годах прокуратурой Республики Татарстан было проведено\r\nпять проверок, причем три из них касались соблюдения\r\nзаконодательства о некоммерческих организациях, выполняющих функции\r\nиностранного агента. После того как в ходе последней проверки в\r\nадрес данной некоммерческой организации был направлен запрос от\r\n21 марта 2014 года с требованием в срок до 25 марта того же года\r\nпредставить тексты ряда документов на русском языке, в том числе\r\nсоглашений с иностранными организациями о пожертвованиях на\r\nреализацию соответствующих проектов и отчетов об их реализации за\r\nпериод 2013-2014 годов, она оспорила действия прокуратуры\r\nРеспублики Татарстан в судебном порядке.\r\n Вахитовский районный суд города Казани, отказывая решением от\r\n14 мая 2014 года (оставлено без изменения судом вышестоящей\r\nинстанции) в удовлетворении заявленных требований, пришел к\r\nследующим выводам: основаниями для проведения проверок послужили,\r\nвопреки утверждению заявителя, не одни и те же, а разные\r\nобстоятельства (информация о поступлении на счета проверяемой\r\nорганизации денежных средств из иностранных источников, сведения о\r\nее политической деятельности, полученные в результате\r\nинтернет-мониторинга, поступившее в прокуратуру заявление\r\nгражданина о проверке законности ее образовательной деятельности,\r\nосуществляемой в рамках одного из проектов), что, в частности,\r\nобусловило пересечение проверок по времени проведения и как\r\nследствие - предъявление совпадающих требований о представлении\r\nдокументов, касающихся деятельности проверяемой организации,\r\nнеобходимость перевода которых на русский язык не носит\r\nкатегорического характера, а установленный в запросе срок их\r\nпредставления является достаточным и разумным. При этом суд\r\nотметил, что неисполнение или ненадлежащее исполнение\r\nнекоммерческой организацией вынесенного по итогам ранее проведенной\r\nпроверки представления прокурора может быть поводом для повторной\r\nпроверки и принятия дополнительных мер прокурорского реагирования;\r\nчто касается допущенных прокуратурой отдельных нарушений, связанных\r\nс неразъяснением сроков и предмета проверки, прав и обязанностей\r\nпроверяемой организации и проверяющих, то они не являются\r\nсущественными и сами по себе не могут служить основанием для\r\nпризнания проверки незаконной.\r\n 1.3. Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по\r\nЗабайкальскому краю в феврале 2012 года в отношении автономной\r\nнекоммерческой организации правовых, информационных и экспертных\r\nуслуг \"Забайкальский правозащитный центр\" была проведена плановая\r\nпроверка за 2010-2011 годы, по итогам которой каких-либо нарушений\r\nвыявлено не было. 21 марта 2013 года прокуратурой Ингодинского\r\nрайона города Читы в связи с проведением проверки исполнения данной\r\nнекоммерческой организацией действующего законодательства за\r\n2010-2011 годы в адрес ее директора В.В.Черкасова было направлено\r\nтребование о представлении в срок до 28 марта того же года ряда\r\nматериалов, включая учредительные и уставные документы, сведения об\r\nисточниках поступления денежных средств и имущества,\r\nпредназначенных для деятельности организации, с кратким анализом\r\nрасходования поступивших денежных средств, а также сведения о ее\r\nучастии в политической деятельности. Данные требования исполнены не\r\nбыли, поскольку В.В.Черкасов посчитал их незаконными, указав на это\r\nв поступившем в прокуратуру 29 марта 2013 года ответе на ее запрос.\r\n Исходя из того что исполнение предъявленных прокурором\r\nтребований, вытекающих из его полномочий по надзору за соблюдением\r\nзаконодательства некоммерческими организациями, является безусловно\r\nобязательным, мировой судья судебного участка N 1 Центрального\r\nрайона города Читы привлек В.В.Черкасова к административной\r\nответственности за совершение административного правонарушения,\r\nпредусмотренного статьей 17.7 КоАП Российской Федерации\r\n(постановление от 16 мая 2013 года, оставленное без изменения судом\r\nвышестоящей инстанции).\r\n Автономная некоммерческая организация правовых, информационных\r\nи экспертных услуг \"Забайкальский правозащитный центр\" просит\r\nпризнать не соответствующими Конституции Российской Федерации\r\nположения пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи\r\n22 Федерального закона \"О прокуратуре Российской Федерации\".\r\n 1.4. Конституционность тех же законоположений оспаривает\r\nрегиональный общественный фонд \"Международный стандарт\" в\r\nРеспублике Башкортостан, директор которого Н.В.Караваева была\r\nпривлечена к административной ответственности за совершение\r\nадминистративного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7\r\nКоАП Российской Федерации, выразившегося в отказе выполнить\r\nтребование прокуратуры Советского района города Уфы, направленное в\r\nадрес данной некоммерческой организации 27 марта 2013 года, о\r\nпредставлении в связи с проверкой, организованной по поручению\r\nпрокуратуры Республики Башкортостан в порядке выполнения задания\r\nГенеральной прокуратуры Российской Федерации, в срок до 29 марта\r\n2013 года ряда материалов, в том числе учредительных и уставных\r\nдокументов, штатного расписания, копий трудовых договоров с\r\nработниками, информации об источниках поступления в 2010-2012 годах\r\nденежных средств, их государственной принадлежности, целевом\r\nназначении, общей сумме и расходовании.\r\n Как отмечено в вынесенном в отношении Н.В.Караваевой\r\nпостановлении мирового судьи судебного участка N 1 по Демскому\r\nрайону города Уфы (оставлено без изменения судом вышестоящей\r\nинстанции), предъявленные прокуратурой требования, связанные с\r\nполучением необходимых для проверки исполнения законодательства о\r\nпротиводействии экстремизму материалов, включая подлежащие хранению\r\nпервичные бухгалтерские документы, являются законными и\r\nобоснованными; на проведение прокурорского надзора не\r\nраспространяются положения Федерального закона \"О защите прав\r\nюридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении\r\nгосударственного контроля (надзора) и муниципального контроля\", в\r\nсвязи с чем проведение в феврале 2013 года Управлением Министерства\r\nюстиции Российской Федерации по Республике Башкортостан плановой\r\nпроверки финансово-хозяйственной деятельности данной некоммерческой\r\nорганизации за 2010-2012 годы, которая нарушений не выявила, не\r\nпрепятствует проведению надзорных мероприятий прокуратурой,\r\nпоскольку она в своей деятельности не подменяет иные\r\nгосударственные органы.\r\n 1.5. Нарушение положениями пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи\r\n21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона \"О прокуратуре\r\nРоссийской Федерации\" своих прав, гарантированных статьями 19, 30\r\n(часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации,\r\nзаявители по настоящему делу усматривают в том, что эти положения\r\nвопреки конституционному требованию формальной определенности\r\nзакона не содержат точного перечня оснований для проведения\r\nорганами прокуратуры проверок исполнения законов некоммерческими\r\nорганизациями, не устанавливают конкретный порядок, периодичность и\r\nсроки их проведения, включая обязательное уведомление субъектов\r\nпроверки о ее организации и составе участников, не закрепляют права\r\nи гарантии для проверяемых субъектов, что приводит к произвольному\r\nусмотрению органов прокуратуры при определении длительности и числа\r\nпроверок, проводимых в отношении одной и той же некоммерческой\r\nорганизации за один и тот же период, и - при наличии установленных\r\nдействующим законодательством полномочий Министерства юстиции\r\nРоссийской Федерации по осуществлению федерального государственного\r\nнадзора за деятельностью некоммерческих организаций -\r\nсвидетельствует о непропорциональном и чрезмерном ограничении права\r\nна объединение и свободы деятельности общественных организаций.\r\n Согласно статьям 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного\r\nзакона \"О Конституционном Суде Российской Федерации\"\r\nКонституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение\r\nконституционных прав и свобод граждан и их объединений проверяет\r\nконституционность закона, примененного в конкретном деле,\r\nрассмотрение которого завершено в суде, если придет к выводу о\r\nналичии неопределенности в вопросе о том, соответствуют ли\r\nоспариваемые законоположения Конституции Российской Федерации, и\r\nпринимает постановление только по предмету, указанному в жалобе,\r\nоценивая как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так\r\nи смысл, придаваемый им официальным толкованием или сложившейся\r\nправоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе\r\nправовых норм, не будучи связанным при принятии решения изложенными\r\nв жалобе основаниями и доводами.\r\n Поскольку применение судами в делах с участием заявителей\r\nпункта 1 статьи 22 Федерального закона \"О прокуратуре Российской\r\nФедерации\" в части, наделяющей прокурора при осуществлении\r\nвозложенных на него функций правом по предъявлении служебного\r\nудостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения\r\nпроверяемых субъектов, требовать от их руководителей и других\r\nдолжностных лиц выделения специалистов для выяснения возникших\r\nвопросов, проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры\r\nматериалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или\r\nподведомственных проверяемым субъектам организаций, а также правом\r\nвызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу\r\nнарушений законов, представленными материалами не подтверждается,\r\nпроизводство по их жалобам в этой части, как не отвечающим критерию\r\nдопустимости в соответствии с требованиями Федерального\r\nконституционного закона \"О Конституционном Суде Российской\r\nФедерации\", подлежит прекращению в силу его статей 43 и 68.\r\n Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда\r\nРоссийской Федерации по настоящему делу являются взаимосвязанные\r\nположения пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи\r\n22 Федерального закона \"О прокуратуре Российской Федерации\", в\r\nсоответствии с которыми органами прокуратуры в рамках надзора за\r\nисполнением законов некоммерческими организациями проводятся\r\nпроверки, в ходе которых требования прокурора, вытекающие из его\r\nполномочий, подлежат безусловному исполнению; осуществляя надзор за\r\nисполнением законов некоммерческими организациями, органы\r\nпрокуратуры не подменяют иные государственные органы; прокурор\r\nвправе проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы\r\nпрокуратуры информацией о фактах нарушения закона, требующих\r\nпринятия мер прокурором, и требовать от руководителей и других\r\nдолжностных лиц проверяемой организации представления необходимых\r\nдокументов, материалов, статистических и иных сведений, а также\r\nпривлекать к участию в проверочных мероприятиях представителей\r\n(сотрудников) иных государственных органов.\r\n 2. По смыслу статьи 30 (часть 1) Конституции Российской\r\nФедерации во взаимосвязи с ее статьями 1 (часть 1), 2, 13, 17\r\n(часть 1), 29 (части 1 и 3) и 32 (часть 1), в Российской Федерации\r\nкак демократическом правовом государстве, основанном на признании,\r\nсоблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина,\r\nидеологическом и политическом многообразии, право каждого на\r\nобъединение как один из важных элементов конституционного статуса\r\nличности - это возможность свободно создавать объединения для\r\nзащиты своих интересов и выражения мнений и убеждений, в том числе\r\nв целях участия в управлении делами государства и решения задач,\r\nсвязанных с обеспечением прав и свобод человека и гражданина, а\r\nтакже свободы деятельности общественных объединений.\r\n Аналогичным образом раскрывают содержание права каждого на\r\nсвободу объединения (ассоциации) с другими положения\r\nмеждународно-правовых актов, являющихся согласно статье 15 (часть\r\n4) Конституции Российской Федерации составной частью правовой\r\nсистемы Российской Федерации, - Всеобщей декларации прав человека\r\n(пункт 1 статьи 20), Международного пакта о гражданских и\r\nполитических правах (пункт 1 статьи 22) и Конвенции о защите прав\r\nчеловека и основных свобод (пункт 1 статьи 11).\r\n Право каждого на объединение, как оно определено Конституцией\r\nРоссийской Федерации, обеспечивается признанием со стороны\r\nгосударства широкой автономии общественных объединений, служащих\r\nформой самоорганизации в рамках гражданского общества, и созданием\r\nдля граждан реальных возможностей собственными и совместными\r\nусилиями добиваться с помощью правовых средств осуществления\r\nинициируемых ими социально-экономических, политических, культурных,\r\nнаучных, природоохранных и других программ. Общественные\r\nобъединения, свобода деятельности и равенство перед законом которых\r\nгарантируются Конституцией Российской Федерации, самостоятельно\r\nвыбирают формы и методы реализации поставленных задач, а органы\r\nпубличной власти, призванные оказывать содействие самоорганизации\r\nграждан, не вправе произвольным образом ограничивать деятельность\r\nобщественных объединений и вмешиваться в их дела, в том числе в\r\nотношении оценки целесообразности направлений и содержания такой\r\nдеятельности.\r\n Вместе с тем, как указывал Конституционный Суд Российской\r\nФедерации, обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации и\r\nзаконы, установленная статьей 15 (часть 2) Конституции Российской\r\nФедерации, в полной мере распространяется на объединения граждан\r\n(определения от 5 февраля 2009 года N 247-О-О и от 26 января\r\n2010 года N 155-О-О). Следовательно, их формирование и\r\nфункционирование должны носить законный характер и отвечать\r\nтребованиям, вытекающим из Конституции Российской Федерации - как\r\nиз ее специальных предписаний, определяющих объективные пределы\r\nнормативного содержания права на объединение, включая запрет\r\nсоздания и деятельности общественных объединений, цели или действия\r\nкоторых направлены на насильственное изменение основ\r\nконституционного строя и нарушение целостности Российской\r\nФедерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных\r\nформирований, разжигание социальной, расовой, национальной и\r\nрелигиозной розни (статья 13, часть 5), так и из положений ее\r\nстатьи 55 (часть 3), предусматривающих возможность ограничения,\r\nнаряду с другими конституционными правами и свободами, права на\r\nобъединение федеральным законом в той мере, в какой это необходимо\r\nв целях защиты основ конституционного строя, нравственности,\r\nздоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны\r\nстраны и безопасности государства.\r\n Таким образом, закрепляя на основе Конституции Российской\r\nФедерации и с учетом положений международно-правовых актов,\r\nучастницей которых является Россия, порядок реализации ее\r\nгражданами права на объединение, федеральный законодатель, на\r\nкоторого статьями 71 (пункты \"а\", \"в\") и 76 (часть 1) Конституции\r\nРоссийской Федерации возлагается регулирование и защита прав и\r\nсвобод человека и гражданина, а также контроль за соблюдением\r\nКонституции Российской Федерации и федеральных законов, призван не\r\nтолько создавать надлежащие условия для учреждения и регистрации\r\nобъединений граждан, определять их правовое положение, с тем чтобы,\r\nкак указал Конституционный Суд Российской Федерации, граждане,\r\nобъединившись, имели возможность эффективно отстаивать свои права и\r\nзаконные интересы (постановления от 15 декабря 2004 года N 18-П, от\r\n6 декабря 2011 года N 26-П, от 24 октября 2013 года N 22-П и др.),\r\nно и обеспечивать осуществление данного права в соответствии с\r\nконституционными требованиями, включая требование соблюдения\r\nКонституции Российской Федерации и законов всеми участниками\r\nсоответствующих правоотношений, в том числе посредством введения\r\nмеханизмов государственного контроля (надзора).\r\n 3. Конституция Российской Федерации непосредственно не\r\nзакрепляет полномочия, организацию и порядок деятельности\r\nпрокуратуры Российской Федерации, оставляя решение этих вопросов\r\nфедеральному законодателю (статья 129, часть 1), и тем самым не\r\nисключает принципиальную возможность наделения органов прокуратуры\r\nи иными - выходящими за рамки уголовно-правовой сферы - функциями.\r\nСоответственно, федеральный законодатель, определяя компетенцию\r\nпрокуратуры Российской Федерации, не может не учитывать\r\nконституционно-правовую природу этого государственно-властного\r\nинститута, исходя в том числе из исторически сложившегося понимания\r\nего роли и предназначения в правовой системе России и ее правовых\r\nтрадиций.\r\n Аналогичный подход нашел отражение в заключении\r\nКонсультативного совета европейских прокуроров N 3 (2008) \"О роли\r\nпрокуратуры вне уголовно-правовой сферы\", согласно которому\r\nизбрание государством той или иной модели прокуратуры в любом\r\nслучае должно преследовать общие и публичные интересы, цели защиты\r\nправ и свобод человека и поддержания верховенства закона, что\r\nтребует четкого определения функций и полномочий органов\r\nпрокуратуры в законе, а исполнение прокурором своих обязанностей\r\nдолжно происходить на основе принципов законности, объективности,\r\nсправедливости и беспристрастности.\r\n Возложение Федеральным законом \"О прокуратуре Российской\r\nФедерации\" на органы прокуратуры публичных функций, которые связаны\r\nс осуществлением от имени Российской Федерации - независимо от иных\r\nгосударственных органов - надзора за соблюдением Конституции\r\nРоссийской Федерации и исполнением законов, действующих на\r\nтерритории Российской Федерации, всеми поименованными в данном\r\nФедеральном законе субъектами права, обусловлено, как указывал\r\nКонституционный Суд Российской Федерации, целями обеспечения\r\nверховенства закона, единства правового пространства, укрепления\r\nзаконности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также\r\nохраняемых законом интересов общества и государства, что\r\nсоотносится с положениями статей 2, 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2) и\r\n18 Конституции Российской Федерации; при этом на органы прокуратуры\r\nраспространяется требование Конституции Российской Федерации о\r\nсоблюдении прав и свобод человека и гражданина, а реализация\r\nпрокурором его полномочий не должна приводить к подмене функций\r\nдругих органов публичной власти (постановления от 18 февраля\r\n2000 года N 3-П и от 11 апреля 2000 года N 6-П, Определение от\r\n24 февраля 2005 года N 84-О).\r\n По смыслу приведенных положений Конституции Российской\r\nФедерации и основанных на них правовых позиций Конституционного\r\nСуда Российской Федерации, осуществляемая прокуратурой Российской\r\nФедерации функция надзора за исполнением законов является\r\nсамостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной\r\nфункции государства, в рамках которой обеспечивается - путем\r\nсвоевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на\r\nставшие известными факты нарушения субъектами права законов\r\nразличной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение\r\nКонституции Российской Федерации и законов, действующих на\r\nтерритории России, в том числе теми государственными органами, на\r\nкоторые возложены функции специального (ведомственного)\r\nгосударственного контроля (надзора).\r\n Принципиальное требование пункта 2 статьи 21 Федерального\r\nзакона \"О прокуратуре Российской Федерации\", согласно которому при\r\nосуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не\r\nподменяют иные государственные органы, подчеркивает именно\r\nвневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как\r\nинститута, предназначенного для универсальной, постоянной и\r\nэффективной защиты конституционно значимых ценностей, а\r\nследовательно, распространяющегося и на те сферы общественных\r\nотношений, применительно к которым действует специальный\r\n(ведомственный) государственный контроль (надзор). При этом во\r\nвзаимоотношениях с другими государственными органами,\r\nосуществляющими функции государственного контроля (надзора),\r\nпрокуратура Российской Федерации занимает координирующее положение,\r\nчто обусловливается наличием как специального правового\r\nрегулирования порядка реализации ею надзорных функций (на которые\r\nне могут быть автоматически распространены общие подходы к\r\nорганизации и проведению специального (ведомственного)\r\nгосударственного контроля (надзора), в том числе в части\r\nопределения плановости, предмета контрольно-надзорной деятельности,\r\nполномочий осуществляющих ее субъектов, степени правовой\r\nдетализации процедурных условий), так и особого\r\nорганизационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать\r\nреализацию функции надзора за исполнением законов в системе органов\r\nпрокуратуры лицами, имеющими высокую правовую квалификацию, и не\r\nтребует детальной регламентации порядка реализации ими надзорных\r\nфункций, более необходимой в отношении других видов\r\nгосударственного контроля (надзора).\r\n Вместе с тем установление - в целях обеспечения участников\r\nправоотношений в той или иной сфере дополнительными гарантиями их\r\nправ и свобод - специального регулирования государственного\r\nконтроля (надзора) по тем или иным отраслевым направлениям не\r\nозначает придание такого рода нормативным положениям характера\r\nединых и универсальных правил для всех сфер общественных отношений.\r\nИз этого же исходил Конституционный Суд Российской Федерации,\r\nуказывая применительно к регулированию, введенному Федеральным\r\nзаконом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ \"О защите прав юридических\r\nлиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении\r\nгосударственного контроля (надзора) и муниципального контроля\", что\r\nопределение круга лиц, на которых распространяется данный\r\nФедеральный закон, является дискрецией федерального законодателя и\r\nне может рассматриваться как нарушение конституционных прав граждан\r\n(определения от 25 февраля 2010 года N 294-О-О и от 24 сентября\r\n2013 года N 1339-О).\r\n Таким образом, федеральный законодатель, действуя в пределах\r\nдостаточно широкой дискреции и используя - с учетом сложившихся в\r\nгосударстве экономических и социальных условий и состояния\r\nзаконности в конкретных сферах общественных отношений - сочетание\r\nобщих и дифференцированных подходов к правовому регулированию\r\nосуществления государственными органами контрольно-надзорных\r\nфункций и полномочий, вправе устанавливать в соответствии с\r\nтребованиями, вытекающими из Конституции Российской Федерации,\r\nопределенные особенности организации и осуществления прокурорского\r\nнадзора за исполнением законов, в том числе в сфере деятельности\r\nнекоммерческих организаций (объединений).\r\n 4. Механизм реализации контрольно-надзорных функций в\r\nотношении некоммерческих организаций обусловливается их спецификой\r\nкак институтов гражданского общества, обеспечивающих совместное\r\nучастие граждан в самостоятельном решении задач, которые они перед\r\nсобой ставят, и объективным разнообразием правоотношений, в которые\r\nвступают некоммерческие организации, нередко оказывая существенное\r\nвоздействие на экономическое, социальное и духовно-культурное\r\nразвитие общества и государства.\r\n Поскольку результаты деятельности некоммерческих организаций,\r\nобщественных по своему характеру, могут приобретать\r\nпублично-правовое и общегосударственное значение и затрагивать\r\nправа и свободы как их участников, так и других лиц, притом что в\r\nсилу своего правового статуса они имеют возможность претендовать в\r\nустановленных законом случаях на получение государственной\r\nподдержки при осуществлении своей деятельности, федеральный\r\nзаконодатель вправе предусмотреть специальный правовой институт,\r\nпредназначенный для предупреждения, выявления и пресечения\r\nнарушений законодательства в сфере деятельности некоммерческих\r\nорганизаций. Введение такого специального института, каковым в\r\nсистеме действующего правового регулирования выступает федеральный\r\nгосударственный надзор, согласуется и с целью обеспечения\r\nпрозрачности (открытости) деятельности некоммерческих организаций,\r\nполучающих денежные средства и иное имущество от иностранных\r\nисточников и участвующих на территории Российской Федерации в\r\nполитической деятельности, направленной на оказание воздействия -\r\nпрямого или опосредованного (путем формирования общественного\r\nмнения) - на принимаемые государственными органами решения и\r\nпроводимую ими государственную политику (Постановление\r\nКонституционного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2014 года\r\nN 10-П).\r\n Федеральный государственный надзор за осуществлением\r\nнекоммерческими организациями своей деятельности в соответствии с\r\nих конституционным предназначением возложено на Министерство\r\nюстиции Российской Федерации (пункт 4-1 статьи 32 Федерального\r\nзакона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ \"О некоммерческих\r\nорганизациях\", постановление Правительства Российской Федерации от\r\n11 июля 2012 года N 705 \"Об утверждении Положения о федеральном\r\nгосударственном надзоре за деятельностью некоммерческих\r\nорганизаций\"), что не препятствует отнесению этой деятельности, как\r\nимеющей важное общественное и публично-правовое значение,\r\nодновременно к объекту прокурорского надзора, в рамках которого\r\nобеспечиваются не только своевременное и адекватное реагирование, в\r\nтом числе в экстраординарном (внеплановом) порядке, на ставшие\r\nизвестными факты нарушения некоммерческими организациями законов,\r\nно и надлежащее, законное и обоснованное осуществление федерального\r\nгосударственного надзора со стороны Министерства юстиции Российской\r\nФедерации. Тем самым в деятельности некоммерческих организаций\r\nгарантируется поддержание универсального режима конституционной\r\nзаконности, основанного на принципах верховенства Конституции\r\nРоссийской Федерации и федеральных законов, соблюдения прав и\r\nсвобод человека и гражданина как высшей ценности, обязанности\r\nсоблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (статья 1,\r\nчасть 1; статья 2; статья 4, часть 2; статья 15, часть 2; статья 18\r\nКонституции Российской Федерации).\r\n Вместе с тем при формировании контрольно-надзорного механизма\r\nв сфере деятельности некоммерческих организаций, включая\r\nопределение конкретного соотношения и разграничение федерального\r\nгосударственного надзора за их деятельностью и прокурорского\r\nнадзора за исполнением ими законов, федеральный законодатель должен\r\nустанавливать такие правила и процедуры, которые на основе баланса\r\nчастных и публичных интересов будут способствовать достижению\r\nконституционно значимых целей, таких как обеспечение свободной\r\nсамоорганизации граждан в рамках институтов гражданского общества и\r\nподдержание законности и правопорядка, не посягая при этом на само\r\nсущество конституционного права на объединение, в том числе путем\r\nсоздания необоснованных, избыточных и непреодолимых препятствий для\r\nреализации этого права и свободы деятельности общественных\r\nобъединений (Постановление Конституционного Суда Российской\r\nФедерации от 8 апреля 2014 года N 10-П, Определение\r\nКонституционного Суда Российской Федерации от 28 июня 2012 года\r\nN 1251-О).\r\n Хотя само по себе осуществление органами публичной власти\r\nконтрольных (надзорных) функций не может в полной мере\r\nотождествляться с ограничением прав и свобод человека и гражданина\r\nв смысле статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации,\r\nпроводимые ими в порядке федерального государственного надзора\r\nпроверочные мероприятия связаны с соблюдением публично-правового\r\nрежима взаимоотношений проверяющих органов, наделенных\r\nпринудительно-властными полномочиями, и проверяемых субъектов, на\r\nкоторые могут быть наложены некоторые дополнительные обременения,\r\nспособные определенным образом осложнить процесс реализации ими\r\nсвоих прав, свобод и законных интересов.\r\n Объективно присущее федеральному государственному надзору\r\nадминистративное усмотрение проверяющих органов, не исключающее\r\nвозможность использования имеющегося в их распоряжении правового\r\nинструментария вопреки его публичному предназначению, в том числе в\r\nпонимаемых определенным образом ведомственных интересах,\r\nпредполагает необходимость обеспечения в рамках правового\r\nрегулирования федерального государственного надзора надлежащих\r\nгарантий прав граждан и их объединений, с тем чтобы без ущерба для\r\nэффективности проводимых проверочных мероприятий минимизировать их\r\nвозможное негативное воздействие, - безотносительно к тому,\r\nпотребуют ли результаты проверки применения мер государственного\r\nпринуждения, ограничивающих права и свободы человека и гражданина.\r\n Соответственно, законодательное регулирование\r\nконтрольно-надзорных процедур, как и деятельность уполномоченных на\r\nпроведение проверок государственных органов, должно отвечать\r\nконституционным критериям возможных ограничений прав и свобод\r\nчеловека и гражданина, которые закреплены в статье 55 (часть 3)\r\nКонституции Российской Федерации, а требования к проверяемому\r\nсубъекту при проведении проверочных мероприятий - оцениваться с\r\nточки зрения их необходимости и пропорциональности, недопустимости\r\nвмешательства проверяющего органа в оперативную деятельность\r\nпроверяемого, в том числе с учетом результатов проверок,\r\nпроводившихся ранее как в рамках специального (ведомственного)\r\nгосударственного контроля (надзора), так и в порядке прокурорского\r\nнадзора.\r\n Таким образом, федеральный законодатель, возлагая на органы\r\nпубличной власти контрольно-надзорную функцию в отношении\r\nнекоммерческих организаций, вправе использовать сочетание\r\nспециализированного федерального государственного надзора,\r\nосуществляемого уполномоченным федеральным органом исполнительной\r\nвласти, и прокурорского надзора. При этом он должен также соблюдать\r\nвытекающие из конституционных принципов правового государства,\r\nважнейшими из которых являются верховенство Конституции Российской\r\nФедерации и законов, равенство и справедливость, требования\r\nопределенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их\r\nсогласованности с системой действующего правового регулирования\r\n(постановления Конституционного Суда Российской Федерации от\r\n6 апреля 2004 года N 7-П, от 31 мая 2005 года N 6-П и от 18 июля\r\n2008 года N 10-П).\r\n 5. Осуществление органами публичной власти соответствующих\r\nконтрольно-надзорных функций и полномочий требует надлежащих\r\nнормативных оснований, организационных и процедурных правил\r\nпроведения проверочных мероприятий, с тем чтобы проверяемые\r\nнекоммерческие организации и причастные к их деятельности лица не\r\nоказывались в положении единственно объекта государственной\r\nдеятельности, но имели реальные возможности для эффективной,\r\nвключая судебную, защиты своих прав и законных интересов, в том\r\nчисле в отношении оснований, характера и последствий действий и\r\nрешений контролирующих органов, притом что сами\r\nконтрольно-надзорные мероприятия не должны быть для некоммерческих\r\nорганизаций чрезмерно обременительными и необоснованно\r\nпрепятствовать их нормальной деятельности.\r\n Следовательно, оценка правового регулирования надзора за\r\nисполнением законов некоммерческими организациями, осуществляемого\r\nорганами прокуратуры, невозможна без учета других законодательных\r\nустановлений, в том числе относительно полномочий Министерства\r\nюстиции Российской Федерации как субъекта осуществления\r\nфедерального государственного надзора за деятельностью\r\nнекоммерческих организаций.\r\n 5.1. В корреляции с предписаниями пункта 2 статьи 1\r\nФедерального закона \"О прокуратуре Российской Федерации\",\r\nвозлагающего на прокуратуру Российской Федерации надзор за\r\nисполнением законов органами управления и руководителями\r\nнекоммерческих организаций и за соответствием законам издаваемых\r\nими правовых актов, а также надзор за соблюдением ими прав и свобод\r\nчеловека и гражданина, находятся положения Федерального закона от\r\n19 мая 1995 года N 82-ФЗ \"Об общественных объединениях\",\r\nпредусматривающие осуществление прокуратурой надзора за соблюдением\r\nзаконов общественными объединениями (статья 38) и закрепляющие ее\r\nполномочия, связанные с инициированием в установленных случаях\r\nприостановления деятельности и ликвидации общественного объединения\r\n(статьи 42-44), а также положения Федерального закона\r\n\"О некоммерческих организациях\", определяющие возможности участия\r\nпрокуратуры в реализации контролирующими органами проверочных\r\nмероприятий в отношении некоммерческих организаций и полномочия\r\nпрокуратуры по обращению в суд с заявлением о ликвидации\r\nнекоммерческой организации (пункт 1-1 статьи 18 и статья 32).\r\n Обращаясь к анализу положений Федерального закона\r\n\"О прокуратуре Российской Федерации\", определяющих предмет и\r\nполномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением\r\nзаконов, Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что эти\r\nположения - применительно к конкретным обстоятельствам, послужившим\r\nповодом для обращения граждан и объединений граждан за защитой\r\nсвоих прав и свобод в порядке конституционного судопроизводства, -\r\nсами по себе не могут рассматриваться как нарушающие\r\nконституционные права и свободы (определения от 27 января 2011 года\r\nN 90-О-О, от 19 июня 2012 года N 1156-О и др.). При этом\r\nКонституционный Суд Российской Федерации исходил из того, что\r\nсоответствующие полномочия прокурора обеспечивают выполнение\r\nпрокуратурой Российской Федерации возложенных на нее функций, а\r\nвластно-обязывающий характер требований прокурора, подкрепляемый\r\nмерами административной ответственности, обусловлен предназначением\r\nпрокурорского надзора, тогда как отсутствие возможности принуждения\r\nк исполнению законных требований прокурора не позволило бы\r\nпрокуратуре эффективно осуществлять возложенные на нее публичные\r\nзадачи.\r\n Выводы, к которым пришел Конституционный Суд Российской\r\nФедерации, в том числе подтверждающие достаточно широкие\r\nдискреционные правомочия федерального законодателя по установлению\r\nполномочий прокурора, сохраняют свою силу и применительно к оценке\r\nположений Федерального закона \"О прокуратуре Российской Федерации\",\r\nявляющихся предметом его рассмотрения по настоящему делу, что\r\nпозволяет признать эти положения не противоречащими Конституции\r\nРоссийской Федерации с точки зрения их роли в правовом механизме\r\nрегулирования возложенных на прокуратуру Российской Федерации\r\nфункций по осуществлению надзора за исполнением законов.\r\n Вместе с тем в рамках настоящего дела конституционность тех же\r\nзаконоположений подлежит оценке и с точки зрения их соответствия\r\nконституционному требованию правовой определенности, на чем главным\r\nобразом настаивают заявители по настоящему делу, связывая нарушение\r\nсвоих прав и свобод с неполнотой регламентации оснований и\r\nпроцедурных условий осуществления органами прокуратуры проверок\r\nисполнения законов некоммерческими организациями, что, как они\r\nполагают, приводит на практике к произвольному применению\r\nпредоставленных органам прокуратуры властных полномочий.\r\n Касаясь вопросов правового регулирования процессуального\r\nпорядка осуществления прокурорского надзора, Конституционный Суд\r\nРоссийской Федерации в Постановлении от 18 февраля 2000 года N 3-П\r\nуказал на отсутствие в Федеральном законе \"О прокуратуре Российской\r\nФедерации\", помимо прочего, положений, закрепляющих процедуры\r\nобщенадзорной деятельности прокуратуры и гарантии прав тех лиц, в\r\nотношении которых ею осуществляется надзор за исполнением законов,\r\nчто, вопреки мнению заявителей по настоящему делу, не может\r\nрассматриваться как итоговая оценка конституционности правового\r\nрегулирования соответствующих отношений, поскольку особенности\r\nпредмета названного Федерального закона, вытекающие из статьи 129\r\nКонституции Российской Федерации, не предопределяют безусловную\r\nнеобходимость сосредоточения только в нем всего массива норм,\r\nкасающихся порядка общенадзорной деятельности прокуратуры и\r\nсвязанных с осуществлением прав, обязанностей и гарантий\r\nпроверяемых субъектов.\r\n Такая оценка должна производиться с учетом комплексного,\r\nмногоуровневого характера Федерального закона \"О прокуратуре\r\nРоссийской Федерации\" и во взаимосвязи с иными федеральными\r\nзаконами и подзаконными нормативными актами, регламентирующими\r\nпроведение прокурорского надзора за исполнением законов, а также\r\nзакрепляющими правовой статус проверяемых субъектов, в том числе\r\nнекоммерческих организаций. При этом необходимо принимать во\r\nвнимание, что соблюдение вытекающего из Конституции Российской\r\nФедерации требования формальной определенности закона,\r\nподразумевающего в том числе понятный для субъектов соответствующих\r\nправоотношений нормативно-правовой механизм реализации прокуратурой\r\nполномочий по осуществлению надзора за исполнением законов,\r\nобусловливается как содержанием конкретных нормативных положений,\r\nвключая нормы названного Федерального закона, так и наличием\r\nсистемных и иерархических взаимосвязей различных нормативных\r\nпредписаний. Как это вытекает из неоднократно выраженной\r\nКонституционным Судом Российской Федерации правовой позиции,\r\nстепень определенности правового регулирования должна оцениваться\r\nпутем выявления всей системы взаимосвязей правовых предписаний и с\r\nучетом особенностей реализуемых прав и законных интересов граждан.\r\n 5.2. Согласно пункту 2 статьи 21 Федерального закона\r\n\"О прокуратуре Российской Федерации\" проверки исполнения законов\r\nпроводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации\r\nо фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. По\r\nсмыслу данного законоположения во взаимосвязи со статьей 10\r\nназванного Федерального закона, служащая основанием для принятия\r\nмер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения\r\nзаконов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры\r\nзаявлениях, жалобах и иных обращениях, рассматриваемых в порядке и\r\nсроки, которые установлены федеральным законодательством, прежде\r\nвсего Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ \"О порядке\r\nрассмотрения обращений граждан Российской Федерации\", так и в любых\r\nоткрытых источниках.\r\n С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской\r\nФедерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка\r\nи обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и\r\nзаконных интересов граждан и их объединений, предполагается, что\r\nорганы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех\r\nдоступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения\r\nзаконов независимо от источника информации, включая информацию,\r\nполученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. Такой\r\nподход нашел отражение в приказе Генерального прокурора Российской\r\nФедерации от 7 декабря 2007 года N 195 \"Об организации\r\nпрокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и\r\nсвобод человека и гражданина\", согласно пункту 6 которого органам\r\nпрокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на\r\nосновании поступившей к ним информации (обращений граждан,\r\nдолжностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а\r\nтакже других материалов о допущенных правонарушениях, требующих\r\nиспользования прокурорских полномочий, в первую очередь - для\r\nзащиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных\r\nинтересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных\r\nлиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой\r\nсоциальной и правовой защите; при этом к поводам прокурорской\r\nпроверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и\r\nадминистративных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и\r\nправоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие\r\nдостаточные данные о нарушениях законов.\r\n Таким образом, в действующем правовом регулировании\r\nдопускается осуществление прокурорского надзора за исполнением\r\nзаконов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые\r\nинцидентные основания) и, соответственно, не исключается\r\nвозможность проведения прокурорских проверок, в том числе в\r\nотношении некоммерческих организаций, в инициативном порядке,\r\nоснования и поводы для которых тем не менее не могут определяться\r\nпроизвольно, - они должны быть связаны с конкретными сведениями,\r\nуказывающими на наличие в деятельности некоммерческой организации и\r\nее должностных лиц признаков нарушений законов, притом что\r\nнеопределенность в отношении правовой квалификации таких фактов не\r\nможет быть устранена посредством взаимодействия органов прокуратуры\r\nс государственным органом, осуществляющим федеральный\r\nгосударственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций.\r\n Поскольку при осуществлении надзора за исполнением законов\r\nорганы прокуратуры в силу положений пункта 2 статьи 21 и пункта 1\r\nстатьи 22 Федерального закона \"О прокуратуре Российской Федерации\"\r\nне подменяют иные государственные органы и вправе требовать от\r\nруководителей и других должностных лиц некоммерческой организации\r\nпроведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам\r\nи обращениям, автоматическое возбуждение прокурорской проверки в\r\nкаждом случае наличия у органов прокуратуры конкретных сведений,\r\nпозволяющих предполагать, что некоммерческая организация отступила\r\nв своей деятельности от требований законодательства, без\r\nпредварительного использования ими возможностей, позволяющих\r\nвыяснить существенные для правовой оценки деятельности\r\nнекоммерческой организации обстоятельства посредством обращения к\r\nсоответствующему государственному органу, создавало бы\r\nнеобоснованные препятствия для ее нормальной работы.\r\n Основания прокурорской проверки обусловливают предмет и\r\nпределы ее проведения, в связи с чем реализация прокурором\r\nпредоставленных ему в рамках функции надзора полномочий вне\r\nоснований конкретной проверки исполнения законов некоммерческой\r\nорганизацией и ее должностными лицами, по общему правилу,\r\nнедопустима, за исключением случаев, когда в ходе ее проведения\r\nвыявляются признаки иных нарушений законов, оценка которых также не\r\nможет быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора.\r\nПри этом, поскольку осуществление прокурором надзорной функции\r\nнепосредственно затрагивает права и свободы проверяемых лиц, о\r\nначале проведения прокурорской проверки и о расширении в связи с\r\nвыявленными признаками иных нарушений законов оснований ее\r\nпроведения - в силу статьи 24 (часть 2) Конституции Российской\r\nФедерации - должно выноситься самостоятельное мотивированное\r\nрешение, подлежащее доведению до сведения проверяемой\r\nнекоммерческой организации, по крайней мере, в момент начала\r\nпроверки. Иной подход подрывал бы лежащий в основе взаимоотношений\r\nличности и государства конституционный принцип поддержания доверия\r\nк действиям публичной власти и приводил бы к необоснованному\r\nущемлению гарантированной Конституцией Российской Федерации\r\nгосударственной защиты прав и свобод человека и гражданина (статья\r\n45, часть 1).\r\n 5.3. По смыслу взаимосвязанных положений пункта 1 статьи 6,\r\nпункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона\r\n\"О прокуратуре Российской Федерации\", обязательные для исполнения\r\nтребования прокурора, вытекающие из его полномочий по осуществлению\r\nнадзора за исполнением законов, о представлении руководителями и\r\nиными должностными лицами проверяемой некоммерческой организации\r\nнеобходимых документов, материалов, статистических и иных сведений\r\nдолжны распространяться - имея в виду достижение цели проводимых в\r\nтаких случаях проверочных мероприятий - лишь на те документы и\r\nматериалы, ознакомление с которыми необходимо для подтверждения или\r\nопровержения имеющихся у органов прокуратуры и послуживших\r\nоснованием для проведения проверки сведений, указывающих на наличие\r\nв деятельности данной некоммерческой организации признаков\r\nнарушений законов.\r\n То обстоятельство, что названный Федеральный закон жестко не\r\nсвязывает прокурора какой-либо конкретной формой реализации доступа\r\nк таким документам и материалам (в виде ознакомления с оригиналами,\r\nполучения копий и т.п.), само по себе не предполагает возможность\r\nосуществления прокурором этого полномочия произвольно, по\r\nсубъективному усмотрению, что подтверждается и пунктом 15 приказа\r\nГенерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года\r\nN 195, ограничивающим органы прокуратуры при проведении проверок\r\nзапретом истребования излишних материалов, документов и сведений,\r\nкоторые могут быть получены прокурорами непосредственно в ходе\r\nпроверки с выходом на место, и запретом возложения на проверяемые\r\nорганизации и их должностных лиц обязанности по представлению в\r\nорганы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки\r\nлибо выходящих за ее пределы, а также не требуемых\r\nзаконодательством статистических данных.\r\n Кроме того, в отраслевом законодательстве предусмотрены так\r\nназываемые стандарты открытости (прозрачности) деятельности\r\nнекоммерческих организаций, определяющие круг информации, которая\r\nдолжна иметься в наличии и подлежит, в том числе на регулярной\r\nоснове, раскрытию некоммерческими организациями, - учредительные\r\nдокументы, сведения о персональном составе руководящих органов,\r\nдокументы о целях расходования денежных средств и использования\r\nиного имущества, включая полученные от иностранных источников,\r\nбухгалтерская и статистическая отчетность в пределах, установленных\r\nспециальным законодательством, и т.д. (статья 32 Федерального\r\nзакона \"О некоммерческих организациях\", статьи 21 и 29 Федерального\r\nзакона \"Об общественных объединениях\").\r\n С учетом изложенных нормативных положений, а также принимая во\r\nвнимание, что характер и степень обременений, возлагаемых на\r\nпроверяемую некоммерческую организацию, должны соотноситься как с\r\nцелями эффективной реализации задач прокурорского надзора, так и с\r\nнеобходимостью поддержания нормального режима работы самой\r\nнекоммерческой организации, требование прокурора о представлении ее\r\nруководителями и другими должностными лицами относящихся к существу\r\nпрокурорской проверки конкретных документов и материалов следует\r\nсчитать правомерным, если такие документы и материалы не могут быть\r\nполучены у других государственных органов или из открытых\r\nисточников и не передавались ранее в рамках данной прокурорской\r\nпроверки, притом что органы прокуратуры не вправе запрашивать\r\nдокументы, которые некоммерческая организация не обязана иметь в\r\nсоответствии с законодательством, в том числе требовать\r\nформирования документов, не имеющихся на момент предъявления такого\r\nтребования, что не исключает их представления в добровольном\r\nпорядке, равно как не исключается запрос о представлении\r\nдокументов, касающихся деятельности проверяемой организации на\r\nтерритории Российской Федерации и составленных на иностранном\r\nязыке, в переводе на русский язык.\r\n 5.4. При оценке рассматриваемых положений Федерального закона\r\n\"О прокуратуре Российской Федерации\" в аспекте определения\r\nпериодичности (частоты) осуществления органами прокуратуры проверок\r\nисполнения законов некоммерческими организациями необходимо\r\nучитывать обусловленные межотраслевым, надведомственным и\r\nуниверсальным характером прокурорского надзора особенности его\r\nюридической природы, как они отражены в системе действующего\r\nзаконодательства.\r\n Поскольку органы прокуратуры могут проводить в отношении\r\nнекоммерческой организации соответствующие проверки в связи с\r\nполученными сведениями, указывающими на признаки нарушений законов,\r\nвключая предполагаемые нарушения, допущенные при проведении\r\nпроверочных мероприятий другими государственными органами,\r\nвыполняющими функции государственного контроля (надзора),\r\nувязывание прокурорского надзора с подходами к определению\r\nплановости проверочных мероприятий, которые применяются в отношении\r\nспециальных (ведомственных) форм реализации контрольно-надзорной\r\nдеятельности, в том числе распространение на него в этой части\r\nпринципов, предусмотренных Федеральным законом \"О защите прав\r\nюридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении\r\nгосударственного контроля (надзора) и муниципального контроля\",\r\nпривело бы к формальному ограничению возможностей адекватного и\r\nсвоевременного прокурорского реагирования на ставшие известными\r\nфакты нарушений некоммерческими организациями законов, что не\r\nотвечало бы характеру и предназначению прокурорского надзора.\r\n Кроме того, с учетом требования предметной определенности\r\nкаждой в отдельности прокурорской проверки и принимая во внимание\r\nобязанность органов прокуратуры дать по итогам проверочных\r\nмероприятий правовую квалификацию послужившим основаниями для\r\nосуществления прокурорского надзора сведениям, указывающим на\r\nналичие в деятельности некоммерческой организации признаков\r\nнарушений законов, проведение в отношении данной некоммерческой\r\nорганизации проверочных мероприятий повторно (т.е. в связи с теми\r\nже фактами, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была\r\nдана или должна была быть дана правовая квалификация, при\r\nотсутствии каких-либо новых или вновь открывшихся обстоятельств)\r\nприводило бы к необоснованному и чрезмерному стеснению деятельности\r\nнекоммерческой организации, что несовместимо с конституционными\r\nпринципами взаимоотношений институтов гражданского общества и\r\nпубличной власти и противоречит целям прокурорского надзора,\r\nвытекающим из Федерального закона \"О прокуратуре Российской\r\nФедерации\".\r\n Вместе с тем проведение в разумный срок после первоначальной\r\nпрокурорской проверки, по итогам которой в деятельности\r\nнекоммерческой организации были выявлены нарушения законов,\r\nпроверки их устранения представляется обоснованным, поскольку при\r\nином подходе, предполагающем оставление вопроса о выполнении\r\nнекоммерческой организацией мер по приведению своей деятельности в\r\nсоответствие с требованиями законодательства на усмотрение самой\r\nнекоммерческой организации, ставилась бы под сомнение эффективность\r\nпрокурорского надзора как такового, а также, как следует из\r\nПостановления Конституционного Суда Российской Федерации от\r\n17 марта 2009 года N 5-П, исключалась бы возможность контроля за\r\nдеятельностью органа прокуратуры, проводившего первоначальную\r\nпроверку, вышестоящим органом прокуратуры.\r\n Что касается предоставления прокурору права требовать для\r\nнаиболее рациональной организации и своевременного завершения\r\nнадзорных мероприятий выделения как сотрудников самой проверяемой\r\nнекоммерческой организации, так и представителей (сотрудников) иных\r\nгосударственных органов, то оно, вопреки утверждению заявителей по\r\nнастоящему делу, само по себе не дает оснований органам прокуратуры\r\nи Министерству юстиции Российской Федерации проводить совместные\r\nпроверки, увеличивая тем самым в обход действующего\r\nзаконодательства число проверок, которые могут быть проведены в\r\nотношении некоммерческой организации в рамках федерального\r\nгосударственного надзора за ее деятельностью.\r\n Привлечение прокурором представителей (сотрудников) органа,\r\nуполномоченного на осуществление федерального государственного\r\nнадзора за деятельностью некоммерческих организаций, к участию в\r\nпроверке исполнения законов конкретной некоммерческой организацией\r\nобусловлено необходимостью придания этим сторонним лицам правового\r\nстатуса специалистов, компетентных в решении вопросов, которые\r\nвозникли или могут возникнуть в ходе прокурорской проверки, и не\r\nвлечет изменение ее характера как проводимой именно в порядке\r\nреализации органами прокуратуры возложенных на них функций\r\nпрокурорского надзора. При этом участие в проведении прокурорской\r\nпроверки представителей (сотрудников) других государственных\r\nорганов допускается именно в целях осуществления вспомогательных\r\n(экспертно-аналитических) функций и не предполагает\r\nсамостоятельного осуществления ими проверочных действий в интересах\r\nсоответствующих государственных органов, равно как и иных\r\nотступлений от установленных законодательством ограничений\r\nпериодичности проводимых ими плановых контрольных мероприятий в\r\nотношении некоммерческих организаций.\r\n Данный вывод не ставит под сомнение координирующую роль\r\nпрокуратуры Российской Федерации в сфере государственного контроля\r\n(надзора) и не исключает установления правового регулирования, в\r\nрамках которого возможно осуществление органами прокуратуры и иными\r\nгосударственными органами, на которые возложены функции\r\nгосударственного контроля (надзора), согласованных (совместных)\r\nконтрольно-надзорных мероприятий в отношении некоммерческих\r\nорганизаций с соблюдением предъявляемых к соответствующим\r\nгосударственным органам специального (ведомственного)\r\nгосударственного контроля (надзора) требований.\r\n 5.5. Согласно правовой позиции, выраженной Конституционным\r\nСудом Российской Федерации в Постановлении от 18 февраля 2000 года\r\nN 3-П, Конституция Российской Федерации не предполагает, что право\r\nкаждого получать информацию, непосредственно затрагивающую его\r\nправа и свободы, как и корреспондирующая этому праву обязанность\r\nорганов государственной власти и их должностных лиц предоставлять\r\nгражданину соответствующие сведения, могут быть полностью\r\nисключены, - напротив, при всех условиях должны соблюдаться\r\nустановленные пределы ограничения данного права, обусловленные\r\nсодержанием информации; следовательно, информация, полученная при\r\nосуществлении органами прокуратуры надзора за исполнением законов,\r\nкоторая, исходя из Конституции Российской Федерации и федеральных\r\nзаконов, не может быть отнесена к сведениям ограниченного доступа,\r\nв силу непосредственного действия статьи 24 (часть 2) Конституции\r\nРоссийской Федерации должна быть доступна гражданину, если\r\nсобранные документы и материалы затрагивают его права и свободы, а\r\nзаконодатель не предусматривает специальный правовой статус такой\r\nинформации в соответствии с конституционными принципами,\r\nобосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты.\r\n Из положений пунктов 1 и 2 статьи 1, статей 4, 21 и 22\r\nФедерального закона \"О прокуратуре Российской Федерации\" во\r\nвзаимосвязи с положениями его статей 23 - 25-1 следует, что\r\nпроведение прокурорской проверки призвано устранить\r\nнеопределенность в отношении имеющихся у органов прокуратуры\r\nконкретных сведений, указывающих на наличие в деятельности\r\nнекоммерческой организации признаков нарушений законов, и вынести\r\nпо ее итогам - в случае подтверждения наличия соответствующих\r\nнарушений - акт прокурорского реагирования в виде протеста,\r\nпредставления, постановления или предостережения о недопустимости\r\nнарушения закона. При этом пункт 16 приказа Генерального прокурора\r\nРоссийской Федерации от 7 декабря 2007 года N 195 обязывает\r\nпрокурора формулировать в документах прокурорского реагирования\r\nправовую сущность выявленных нарушений законов с указанием на их\r\nнегативные последствия, причины и условия, которые им\r\nспособствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности\r\nвиновных лиц, а также принимать участие в рассмотрении внесенных\r\nактов прокурорского реагирования.\r\n Тем самым предполагается, что результат прокурорской проверки,\r\nсвязанный с выявлением в деятельности некоммерческой организации\r\nнарушений законов, подлежит оформлению в виде того или иного акта\r\nпрокурорского реагирования и доведению до сведения проверяемой\r\nорганизации, что согласуется с пунктом 4 статьи 5 Федерального\r\nзакона \"О прокуратуре Российской Федерации\", гарантирующим\r\nознакомление гражданина с материалами проверок, непосредственно\r\nзатрагивающими его права и свободы. Отсутствие в названном\r\nФедеральном законе прямого указания на необходимость оформления в\r\nвиде отдельного акта результатов прокурорской проверки, не\r\nвыявившей нарушений законов, не освобождает прокурора от\r\nнеобходимости принятия по ее итогам соответствующего решения с\r\nдоведением его до сведения проверяемой некоммерческой организации,\r\nпоскольку без принятия такого решения прокурорская проверка в\r\nформально-юридическом смысле не могла бы считаться завершенной, что\r\nпозволяло бы прокурору - вопреки целям осуществления прокурорского\r\nнадзора - использовать предоставленные ему властные полномочия в\r\nотношении некоммерческой организации неопределенно длительный срок.\r\n 5.6. Закрепленные в статье 46 (части 1 и 2) Конституции\r\nРоссийской Федерации право каждого на судебную защиту его прав и\r\nсвобод и связанное с ним право на обжалование в суд решений и\r\nдействий (или бездействия) органов государственной власти, органов\r\nместного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц\r\nвыступают, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской\r\nФедерации, гарантией в отношении всех других конституционных прав и\r\nсвобод и не подлежат ограничению; государство обязано обеспечить\r\nполное осуществление права на судебную защиту, которая должна быть\r\nсправедливой, компетентной и эффективной; право на обжалование в\r\nсуд любого правового акта, кроме актов, проверка которых отнесена\r\nзаконодателем к исключительной компетенции Конституционного Суда\r\nРоссийской Федерации, обеспечивается проверкой, осуществляемой на\r\nосновании гражданского процессуального и арбитражного\r\nпроцессуального законодательства, а также статьи 3 Закона\r\nРоссийской Федерации от 27 апреля 1993 года N 4866-I\r\n\"Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и\r\nсвободы граждан\".\r\n Предусмотрев возможность осуществления органами прокуратуры\r\nнадзорных полномочий в отношении некоммерческих организаций,\r\nфедеральный законодатель не оговорил непосредственно в Федеральном\r\nзаконе \"О прокуратуре Российской Федерации\" какой-либо специальной\r\nпроцедуры, относящейся к порядку и условиям судебной проверки\r\nзаконности принятых по итогам проверочных мероприятий решений\r\nпрокурора, что, однако, не означает выведение осуществляемого\r\nорганами прокуратуры надзора за исполнением законов из сферы\r\nсудебного контроля.\r\n Поскольку мероприятия прокурорского надзора затрагивают\r\nинтересы проверяемой некоммерческой организации и могут\r\nсопровождаться спорами относительно законности принимаемых при\r\nпроведении прокурорских проверок решений и осуществляемых действий\r\n(как и бездействия) соответствующих органов и должностных лиц,\r\nналичие механизмов эффективного судебного контроля законности таких\r\nрешений и действий (бездействия) приобретает значение одной из\r\nважнейших гарантий соблюдения конституционно-правового режима\r\nосуществления прокурорского надзора и служит фактором поддержания\r\nдоверия во взаимоотношениях гражданского общества и государства.\r\nИсходя из этого отсутствие в Федеральном законе \"О прокуратуре\r\nРоссийской Федерации\" специальных норм, регулирующих права\r\nнекоммерческих организаций при проведении прокурорских проверок\r\nисполнения ими законов, не ставит под сомнение необходимость\r\nобеспечения тем некоммерческим организациям, чьи права и законные\r\nинтересы затронуты проведением мероприятий прокурорского надзора,\r\nгарантий своевременной и эффективной судебной защиты их прав.\r\n Несмотря на то что суды не уполномочены проверять\r\nцелесообразность решений органов прокуратуры, которые действуют в\r\nрамках предоставленных им законом дискреционных полномочий,\r\nнеобходимость обеспечения баланса частных и публичных интересов при\r\nосуществлении прокурорского надзора как сферы властной деятельности\r\nгосударства предполагает возможность проверки законности\r\nсоответствующих решений, принимаемых в ходе мероприятий\r\nпрокурорского надзора, - о проведении прокурорских проверок,\r\nпредставлении документов и материалов и т.д. Как следует из\r\nвзаимосвязанных положений статей 46 (часть 1), 52, 53 и 120\r\nКонституции Российской Федерации, предназначение судебного контроля\r\nкак способа разрешения правовых споров на основе независимости и\r\nбеспристрастности предопределяет право некоммерческой организации\r\nобратиться в суд за защитой от возможного произвольного\r\nправоприменения.\r\n На этом подходе основана правовая позиция Конституционного\r\nСуда Российской Федерации, в силу которой запрос должностных лиц\r\nорганов прокуратуры о представлении необходимых сведений и\r\nдокументов может быть оспорен по правилам главы 25 ГПК Российской\r\nФедерации, равно как и иные решения, действия (бездействие)\r\nуказанных должностных лиц, которые не подлежат оспариванию в\r\nпорядке уголовного судопроизводства, а также в порядке производства\r\nпо делам об административных правонарушениях; при рассмотрении в\r\nсудебном порядке дела об оспаривании законности решений и действий\r\n(бездействия) прокурора либо дела об административном\r\nправонарушении, выразившемся в умышленном невыполнении требований\r\nпрокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным\r\nзаконом (статья 17.7 КоАП Российской Федерации), прокурор должен\r\nдоказать правомерность своих требований и факт нарушения закона\r\nорганом или должностным лицом, которому предъявлены соответствующие\r\nтребования (определения от 24 февраля 2005 года N 84-О и от\r\n16 февраля 2012 года N 270-О-О). Аналогичная позиция выражена в\r\nпункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации\r\nот 10 февраля 2009 года N 2 \"О практике рассмотрения судами дел об\r\nоспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной\r\nвласти, органов местного самоуправления, должностных лиц,\r\nгосударственных и муниципальных служащих\".\r\n Федеральный закон \"О прокуратуре Российской Федерации\",\r\nсвязывая цели деятельности органов прокуратуры с защитой прав и\r\nсвобод человека и гражданина (пункт 2 статьи 1), исходит из того,\r\nчто превышение органами прокуратуры своих полномочий либо\r\nиспользование их вопреки законной цели и охраняемым правам и\r\nинтересам граждан, организаций, государства и общества несовместимо\r\nс вытекающими из принципов правового государства условиями\r\nдопустимых ограничений прав и свобод человека и гражданина (статья\r\n1, часть 1; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).\r\n 6. Правовая позиция Конституционного Суда Российской\r\nФедерации, в силу которой федеральный законодатель при возложении\r\nна органы публичной власти контрольной функции и наделении их\r\nполномочиями действовать властно-обязывающим образом должен\r\nсоблюдать вытекающие из конституционных принципов правового\r\nгосударства требования определенности, ясности, недвусмысленности\r\nправовых норм и их согласованности с системой действующего\r\nправового регулирования, распространяется и на правовое\r\nрегулирование сроков, в течение которых подлежат исполнению\r\nтребования государственных органов, осуществляющих функции\r\nгосударственного контроля (надзора), а также сроков проведения\r\nконтрольно-надзорных мероприятий. Это согласуется с выводом, к\r\nкоторому пришел Конституционный Суд Российской Федерации\r\nотносительно дискреции федерального законодателя в регулировании\r\nсроков проведения проверочных мероприятий и правил их исчисления,\r\nкоторая, как указано в его Постановлении от 16 июля 2004 года\r\nN 14-П, предопределяется как необходимостью гарантировать\r\nисполнение обязанностей, возложенных законом на соответствующих\r\nсубъектов, так и недопустимостью создания условий для нарушения их\r\nконституционных прав и свобод.\r\n Как следует из взаимосвязанных положений пункта 1 статьи 6 и\r\nстатьи 22 Федерального закона \"О прокуратуре Российской Федерации\",\r\nтребования прокурора, связанные с проведением в отношении\r\nнекоммерческих организаций проверок в порядке надзора за\r\nисполнением законов, подлежат безусловному исполнению в\r\nустановленный срок. Нарушение данного предписания, предполагающее\r\nвиновное несоблюдение проверяемой некоммерческой организацией и ее\r\nдолжностными лицами срока, отведенного на выполнение требований\r\nпрокурора, является основанием для их привлечения к\r\nадминистративной ответственности посредством специальных процедур -\r\nпутем вынесения самим прокурором постановления о возбуждении\r\nпроизводства об административном правонарушении и направления его в\r\nсуд (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от\r\n24 февраля 2005 года N 84-О), влекущих применение мер\r\nгосударственного принуждения в соответствии со статьей 17.7 КоАП\r\nРоссийской Федерации и, следовательно, ограничение конституционных\r\nправ и свобод этих лиц.\r\n Обязывая некоммерческие организации к безусловному исполнению\r\nтребований прокурора в установленный срок, ни сам Федеральный закон\r\n\"О прокуратуре Российской Федерации\", ни иные нормативные правовые\r\nакты не определяют его длительность и порядок исчисления, в связи с\r\nчем правоприменительные органы, включая суды, трактуют положения\r\nпункта 1 статьи 6 и статьи 22 Федерального закона \"О прокуратуре\r\nРоссийской Федерации\" как позволяющие самому прокурору\r\nустанавливать этот срок каждый раз в индивидуальном порядке. Тем\r\nсамым в правоприменительной практике (что подтверждается и\r\nматериалами, представленными в Конституционный Суд Российской\r\nФедерации заявителями по настоящему делу) за прокурором признается,\r\nпо существу, неограниченная дискреция в определении сроков\r\nреализации возлагаемых на проверяемую некоммерческую организацию и\r\nее должностных лиц обязанностей, включая обязанность представить\r\nнеобходимые документы и материалы, притом что сам факт отступления\r\nот этих сроков - независимо от характера и объема предъявленных\r\nтребований - может повлечь наступление административной\r\nответственности, предусмотренной статьей 17.7 КоАП Российской\r\nФедерации.\r\n Между тем наличие у прокурора возможности произвольно\r\nустанавливать временные границы исполнения своих требований и тем\r\nсамым по собственному усмотрению определять в этой части порядок\r\nреализации закрепленных за ним властных полномочий не согласуется с\r\nпринципом связанности органов прокуратуры законом и правом,\r\nвытекающим из Конституции Российской Федерации, ее статей 1 (часть\r\n2), 2, 10, 11 (часть 1), 15 (части 1 и 2), 18 и 129, и создает\r\nусловия для нарушения конституционных прав некоммерческих\r\nорганизаций и причастных к их деятельности лиц вследствие\r\nвозложения на них объективно невыполнимых в установленный срок\r\nтребований прокурора, законность которых - при отсутствии\r\nнормативно формализованных критериев определения этого срока - не\r\nможет быть подвергнута эффективному судебному контролю.\r\n Не ограничивается Федеральным законом \"О прокуратуре\r\nРоссийской Федерации\" и общая (предельная) продолжительность\r\nпроверочных мероприятий, проводимых в порядке осуществления надзора\r\nза исполнением законов некоммерческими организациями. Касаясь этого\r\nвопроса применительно к оценке правового регулирования сроков и\r\nпродолжительности мероприятий государственного контроля (надзора) в\r\nвиде выездных налоговых проверок, Конституционный Суд Российской\r\nФедерации исходил из того, что любая налоговая проверка - выездная\r\nили камеральная (порядок исчисления срока проведения которых может\r\nразличаться с учетом характера и уровня воздействия конкретных\r\nпроверочных мероприятий на деятельность проверяемого) - должна быть\r\nво всяком случае лимитирована во времени, поскольку иной, т.е.\r\nнеограниченный по продолжительности, характер проводимой проверки\r\nнесовместим с вытекающими из статьи 55 (часть 3) Конституции\r\nРоссийской Федерации требованиями соразмерности осуществления\r\nгосударственного контроля (надзора) конституционно значимым целям\r\n(Постановление от 16 июля 2004 года N 14-П).\r\n Неурегулированность вопроса об общей (предельной)\r\nпродолжительности проверок исполнения законов некоммерческими\r\nорганизациями, хотя они и имеют главным образом документарный\r\n(камеральный) характер, порождает правовую неопределенность\r\nотносительно длительности применения режима такой проверки,\r\nсвязанного с дополнительными обременениями некоммерческой\r\nорганизации, и позволяет определять ее в каждом конкретном случае\r\nпо произвольному усмотрению прокурора на основе его собственной\r\nсубъективной оценки, исходя из результативности проверочных\r\nмероприятий, что ставит некоммерческую организацию и причастных к\r\nее деятельности лиц при реализации конституционного права на\r\nобъединение в недопустимое с точки зрения требований статей 18, 19\r\n(части 1 и 2), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции\r\nРоссийской Федерации положение.\r\n Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 71, 74, 75,\r\n78, 79, 80, 87 и 100 Федерального конституционного закона\r\n\"О Конституционном Суде Российской Федерации\", Конституционный Суд\r\nРоссийской Федерации\r\n\r\n п о с т а н о в и л:\r\n\r\n 1. Признать взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6,\r\nпункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона\r\n\"О прокуратуре Российской Федерации\" не противоречащими Конституции\r\nРоссийской Федерации постольку, поскольку эти положения - как\r\nзакрепляющие полномочие прокурора требовать при проведении проверок\r\nв порядке осуществления функции надзора за исполнением законов\r\nбезусловного представления руководителями и другими должностными\r\nлицами некоммерческих организаций необходимых документов,\r\nматериалов, статистических и иных сведений - обеспечивают\r\nвыполнение прокуратурой Российской Федерации возложенной на нее\r\nфункции надзора как деятельности, обусловленной по своему\r\nпредназначению требованиями Конституции Российской Федерации, и\r\nнаправлены на обеспечение законности, государственной и\r\nобщественной безопасности, защиту прав и свобод других лиц, а также\r\nиных конституционно значимых ценностей.\r\n 2. Признать взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6,\r\nпункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона\r\n\"О прокуратуре Российской Федерации\" не противоречащими Конституции\r\nРоссийской Федерации в той мере, в какой эти положения по своему\r\nконституционно-правовому смыслу в системе действующего\r\nзаконодательства, в том числе регулирующего осуществление\r\nфедерального государственного надзора за деятельностью\r\nнекоммерческих организаций Министерством юстиции Российской\r\nФедерации:\r\n предполагают проведение органами прокуратуры проверок\r\nисполнения законов некоммерческими организациями в пределах\r\nопределенного предмета конкретной проверки, обусловленного наличием\r\nсведений, указывающих на признаки нарушений законов в деятельности\r\nнекоммерческой организации и ее должностных лиц, которые нельзя\r\nподтвердить или опровергнуть в ходе межведомственного\r\nвзаимодействия с государственным органом, осуществляющим\r\nфедеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих\r\nорганизаций, с вынесением о том мотивированного решения,\r\nподлежащего доведению до сведения проверяемой некоммерческой\r\nорганизации, по крайней мере, в момент начала проверки;\r\n предполагают возможность запроса прокурором у руководителей и\r\nдолжностных лиц некоммерческой организации документов и материалов,\r\nнепосредственно обусловленных целями и предметом конкретной\r\nпроверки, не могущих быть полученными у других государственных\r\nорганов или из открытых источников и не передававшихся органам\r\nпрокуратуры в связи с ранее проведенной проверкой исполнения\r\nзаконов данной некоммерческой организацией, и не обязывают\r\nнекоммерческую организацию представлять документы, которые она не\r\nобязана иметь в соответствии с законодательством, а также\r\nформировать документы, не имеющиеся на момент предъявления\r\nтребования прокурора;\r\n не допускают проведение органами прокуратуры в отношении\r\nнекоммерческой организации повторной проверки, осуществляемой в\r\nсвязи с фактами, указывающими на предполагаемые нарушения законов,\r\nкоторым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или\r\nдолжна была быть дана правовая квалификация, за исключением\r\nпроверки устранения нарушений законов, проводимой в разумный после\r\nих выявления срок;\r\n предполагают возможность привлечения к участию в проведении\r\nпроверки исполнения законов некоммерческой организацией\r\nпредставителей (сотрудников) других государственных органов лишь в\r\nцелях осуществления ими вспомогательных (экспертно-аналитических)\r\nфункций, что исключает самостоятельное проведение проверочных\r\nдействий от имени и в рамках компетенции соответствующих\r\nгосударственных органов и не допускает иных отступлений от\r\nустановленных действующим законодательством порядка и периодичности\r\nпроводимых уполномоченными органами государственного контроля\r\n(надзора) плановых мероприятий;\r\n обязывают органы прокуратуры к утверждению по итогам проверки\r\nисполнения законов некоммерческой организацией акта, содержащего\r\nконстатацию наличия или отсутствия в ее деятельности нарушений\r\nзаконов, в связи с возможностью которых осуществлялась прокурорская\r\nпроверка, и доведению такого акта до сведения проверяемой\r\nнекоммерческой организации;\r\n предполагают судебную проверку по заявлению некоммерческой\r\nорганизации законности проведения в отношении нее мероприятий\r\nпрокурорского надзора, принимаемых в ходе этих мероприятий решений,\r\nа также связанных с ними действий (бездействия) прокурора, притом\r\nчто бремя доказывания правомерности проведения проверки и\r\nпредъявленных требований лежит на прокуроре.\r\n Конституционно-правовой смысл названных законоположений,\r\nвыявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным и\r\nисключает любое иное их истолкование в правоприменительной\r\nпрактике.\r\n 3. Признать взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6 и\r\nпункта 1 статьи 22 Федерального закона \"О прокуратуре Российской\r\nФедерации\" не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее\r\nстатьям 18, 19 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в\r\nтой мере, в какой эти положения - в нарушение требования формальной\r\nопределенности закона - не устанавливают общие (предельные) сроки\r\nпроведения органами прокуратуры проверки исполнения законов\r\nнекоммерческими организациями, а также, предусматривая безусловное\r\nисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий по\r\nпроведению проверки исполнения законов, в установленный срок,\r\nнарушение которого в системе действующего правового регулирования\r\nпредполагает наступление административной ответственности, не\r\nрегламентируют конкретные сроки исполнения таких требований.\r\n 4. Федеральному законодателю надлежит - руководствуясь\r\nтребованиями Конституции Российской Федерации и основанными на них\r\nправовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации,\r\nвыраженными в настоящем Постановлении, - внести в правовое\r\nрегулирование отношений, связанных с осуществлением органами\r\nпрокуратуры надзора за исполнением законов, соответствующие\r\nизменения, в том числе определить предельные сроки проведения\r\nпроверочных мероприятий и сроки исполнения проверяемыми\r\nорганизациями требований прокурора, вытекающих из его полномочий, о\r\nпредставлении необходимых документов, материалов, статистических и\r\nиных сведений.\r\n Впредь до внесения в действующее законодательство надлежащих\r\nизменений разумность этих сроков подтверждается либо опровергается\r\nпри рассмотрении соответствующих споров судами, имея в виду, что\r\nбремя доказывания их разумности лежит на прокуроре. При этом\r\nориентирующее значение при решении вопросов, связанных в том числе\r\nс определением сроков представления прокурору документов,\r\nнеобходимых для проведения проверки исполнения законов\r\nнекоммерческой организацией, должен иметь Федеральный закон\r\n\"О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей\r\nпри осуществлении государственного контроля (надзора) и\r\nмуниципального контроля\".\r\n 5. Правоприменительные решения, вынесенные по делам\r\nмежрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений\r\n\"АГОРА\", межрегиональной общественной организации \"Правозащитный\r\nцентр \"Мемориал\", международной общественной организации\r\n\"Международное историко-просветительское, благотворительное и\r\nправозащитное общество \"Мемориал\", региональной общественной\r\nблаготворительной организации помощи беженцам и вынужденным\r\nпереселенцам \"Гражданское содействие\", автономной некоммерческой\r\nорганизации правовых, информационных и экспертных услуг\r\n\"Забайкальский правозащитный центр\", регионального общественного\r\nфонда \"Международный стандарт\" в Республике Башкортостан и\r\nгражданки С.А.Ганнушкиной на основании положений пункта 1 статьи 6,\r\nпункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона\r\n\"О прокуратуре Российской Федерации\" в истолковании, расходящемся с\r\nих конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем\r\nПостановлении, либо на основании положений пункта 1 статьи 6 и\r\nпункта 1 статьи 22 названного Федерального закона в той мере, в\r\nкакой они признаны настоящим Постановлением не соответствующими\r\nКонституции Российской Федерации, подлежат пересмотру, если для\r\nэтого нет иных препятствий.\r\n 6. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит\r\nобжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения,\r\nдействует непосредственно и не требует подтверждения другими\r\nорганами и должностными лицами.\r\n 7. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному\r\nопубликованию в \"Российской газете\", \"Собрании законодательства\r\nРоссийской Федерации\" и на \"Официальном интернет-портале правовой\r\nинформации\" (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть\r\nопубликовано также в \"Вестнике Конституционного Суда Российской\r\nФедерации\".\r\n\r\n\r\n Конституционный Суд\r\n Российской Федерации\r\n\r\n N 2-П\r\n
", "rdk": 0, "docid": "1000000000102367927", "tounitid": null }