\r\n\r\n\r\n\r\n ОПРЕДЕЛЕНИЕ\r\n\r\n КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ\r\n\r\n\r\n по жалобе муниципального образования - городского округа\r\n \"Город Омск\" на нарушение конституционных прав и свобод\r\n абзацем первым части 2-1 статьи 36 Федерального закона\r\n \"Об общих принципах организации местного самоуправления в\r\n Российской Федерации\"\r\n\r\nгород Санкт-Петербург 20 сентября 2018 года\r\n\r\n Конституционный Суд Российской Федерации в составе\r\nПредседателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова,\r\nН.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой,\r\nС.М.Казанцева, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова, Л.О.Красавчиковой,\r\nС.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, О.С.Хохряковой,\r\nВ.Г.Ярославцева,\r\n заслушав заключение судьи Н.С.Бондаря, проводившего на\r\nосновании статьи 41 Федерального конституционного закона\r\n\"О Конституционном Суде Российской Федерации\" предварительное\r\nизучение жалобы муниципального образования - городского округа\r\n\"Город Омск\",\r\n\r\n у с т а н о в и л:\r\n\r\n 1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации\r\nмуниципальное образование - городской округ \"Город Омск\",\r\nдействующее в лице Омского городского Совета, оспаривает\r\nконституционность абзаца первого части 2-1 статьи 36 Федерального\r\nзакона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ \"Об общих принципах\r\nорганизации местного самоуправления в Российской Федерации\",\r\nсогласно которому порядок проведения конкурса по отбору кандидатур\r\nна должность главы муниципального образования устанавливается\r\nпредставительным органом муниципального образования; порядок\r\nпроведения конкурса должен предусматривать опубликование условий\r\nконкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не\r\nпозднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.\r\n Как следует из представленных материалов, решением Омского\r\nобластного суда от 1 июня 2017 года (оставлено без изменения\r\nапелляционным определением Судебной коллегии по административным\r\nделам Верховного Суда Российской Федерации от 30 августа 2017 года)\r\nпризнаны противоречащими федеральному законодательству, в частности\r\nабзацу первому части 2-1 статьи 36 Федерального закона \"Об общих\r\nпринципах организации местного самоуправления в Российской\r\nФедерации\", положения пункта 3 части 1 и части 5 статьи 10 решения\r\nОмского городского Совета от 15 февраля 2017 года № 512 \"О порядке\r\nпроведения конкурса по отбору кандидатур на должность Мэра города\r\nОмска\". В соответствии с данными положениями кандидат на должность\r\nМэра города Омска представляет конкурсной комиссии составленную в\r\nпроизвольной форме программу действий на этой должности, содержащую\r\nзадачи, решение которых планируется кандидатом, и описание\r\nдействий, которые необходимо совершить для решения поставленных\r\nзадач.\r\n Принимая такое решение по итогам рассмотрения\r\nадминистративного искового заявления гражданина, получившего на\r\nосновании названного муниципального нормативного акта отказ в\r\nрегистрации кандидатом на должность Мэра города Омска вследствие\r\nнепредставления в том числе программы действий на этой должности,\r\nсуд указал, что федеральным законодательством обязанность кандидата\r\nна должность главы муниципального образования представлять такого\r\nрода документ не предусмотрена, а муниципальное образование не\r\nнаделено полномочием устанавливать для кандидатов дополнительные\r\nограничения на допуск к участию в конкурсном отборе, помимо\r\nпредусмотренных федеральным законодательством ограничений\r\nпассивного избирательного права для выборных должностных лиц\r\nместного самоуправления. Суд констатировал, что муниципальное\r\nобразование вышло за пределы своей компетенции, произвольно\r\nустановив дополнительную обязанность для кандидатов на стадии\r\nподачи документов и регистрации кандидатов. Кроме того,\r\nадресованное кандидатам требование представить программу действий\r\nдопускает необоснованно широкие пределы усмотрения конкурсной\r\nкомиссии ввиду отсутствия каких-либо критериев оценки\r\nсоответствующих программ.\r\n Определением Верховного Суда Российской Федерации от\r\n26 декабря 2017 года Омскому городскому Совету отказано в передаче\r\nнадзорной жалобы для рассмотрения в заседании суда надзорной\r\nинстанции.\r\n По мнению заявителя, оспариваемое законоположение противоречит\r\nстатьям 1 (часть 1), 3 (часть 2), 18, 19 (части 1 и 2), 46 (части 1\r\nи 2), 55 (часть 3) и 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации\r\nв той мере, в какой по смыслу, придаваемому ему правоприменительной\r\nпрактикой, содержит неопределенность в вопросе о правомочности\r\nпредставительного органа муниципального образования вводить\r\nдополнительные требования (критерии отбора) в отношении кандидатов\r\nна должность главы муниципального образования.\r\n 2. Конституция Российской Федерации, исходя из понимания\r\nместного самоуправления как публично-территориальной\r\nсамоорганизации жителей и неотъемлемой части механизма управления\r\nделами общества, признает и гарантирует самостоятельность местного\r\nсамоуправления в пределах его полномочий и устанавливает, что\r\nорганы местного самоуправления не входят в систему органов\r\nгосударственной власти (статья 3, часть 2; статья 12; статья 32,\r\nчасти 1 и 2), а также закрепляет право населения самостоятельно\r\nопределять структуру органов местного самоуправления (статья 131,\r\nчасть 1); вместе с тем данное право в силу взаимосвязанных\r\nположений ее статей 15 (часть 2) и 72 (пункт \"н\" части 1) должно\r\nреализовываться исходя из предусмотренных законодательством общих\r\nпринципов организации местного самоуправления.\r\n Как это вытекает из Конституции Российской Федерации,\r\nопределяющей основные начала организации и деятельности\r\nмуниципальной власти, но не регламентирующей правила формирования\r\nконкретных органов местного самоуправления, установление\r\nтребований, которым должны отвечать структура таких органов,\r\nпорядок (способы) замещения муниципальных должностей, составляет\r\nпрерогативу федерального законодателя и законодателей субъектов\r\nРоссийской Федерации, действующих в рамках совместного ведения.\r\nПринимаемые же в последующем и относящиеся к этим вопросам\r\nнормативные акты органов местного самоуправления не должны\r\nпротиворечить закону.\r\n Конституция Российской Федерации, как уже высказывался\r\nКонституционный Суд Российской Федерации, не называет главу\r\nмуниципального образования в числе избираемых непосредственно\r\nнаселением органов и должностных лиц публичной власти и не\r\nопределяет какой-либо конкретный порядок замещения этой должности,\r\nчто предполагает необходимость законодательного регулирования\r\nсоответствующих вопросов; учитывая же объективные особенности\r\nгородского округа как обладающего социальной, транспортной и иной\r\nинфраструктурой, обусловливающей особую роль этой\r\nпублично-территориальной единицы в обеспечении комплексного\r\nразвития субъекта Российской Федерации и являющейся материальной\r\nосновой для самостоятельного решения органами местного\r\nсамоуправления городского округа всей совокупности вопросов\r\nместного значения, а также для осуществления отдельных\r\nгосударственных полномочий, переданных федеральными законами и\r\nзаконами субъектов Российской Федерации, федеральный законодатель\r\nвправе предусмотреть возможность воспроизведения законом субъекта\r\nРоссийской Федерации единственного из предусмотренных федеральным\r\nзаконом вариантов, в том числе отличного от муниципальных выборов,\r\nпорядка замещения должности главы муниципального образования -\r\nгородского округа (Постановление от 1 декабря 2015 года № 30-П).\r\n Не исключается при этом и возможность установления на\r\nосновании закона представительным органом местного самоуправления\r\nдополнительных (конкретизирующих) квалификационных характеристик,\r\nподлежащих учету при принятии решения о замещении названной\r\nдолжности конкретным лицом, что, однако, должно отвечать\r\nобщеправовому принципу формальной определенности правового\r\nрегулирования, исключать противоречивое толкование и\r\nправоприменение и не создавать произвольные препятствия для доступа\r\nк замещению должности вопреки конституционным принципам равенства,\r\nсоразмерности и допустимости ограничения прав и свобод человека и\r\nгражданина только федеральным законом (статья 19, части 1 и 2;\r\nстатья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).\r\n 3. Закрепив в статье 36 Федерального закона \"Об общих\r\nпринципах организации местного самоуправления в Российской\r\nФедерации\" возможность избрания главы муниципального образования в\r\nсоответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом\r\nмуниципального образования представительным органом муниципального\r\nобразования из числа кандидатов, представленных конкурсной\r\nкомиссией по результатам конкурса (пункт 1 части 2), федеральный\r\nзаконодатель отнес установление порядка проведения конкурса по\r\nотбору кандидатур на должность главы муниципального образования к\r\nполномочиям представительного органа муниципального образования\r\n(абзац первый части 2-1); при этом условиями конкурса могут быть\r\nпредусмотрены требования к профессиональному образованию и (или)\r\nпрофессиональным знаниям и навыкам, которые являются\r\nпредпочтительными для осуществления главой муниципального\r\nобразования полномочий по решению вопросов местного значения (абзац\r\nседьмой части 2-1).\r\n Раскрывая конституционно-правовое содержание приведенных\r\nзаконоположений, Конституционный Суд Российской Федерации в\r\nОпределении от 3 июля 2018 года № 1676-О сформулировал следующие\r\nправовые позиции. Хотя в данных нормах напрямую не оговариваются\r\nкакие-либо специальные критерии определения дополнительных\r\nтребований, предъявляемых к лицам, претендующим на замещение\r\nдолжности главы муниципального образования, неограниченная свобода\r\nусмотрения представительного органа муниципального образования при\r\nэтом не предполагается. Пределы его дискреции очерчиваются как\r\nобщими положениями, касающимися профессиональных требований к\r\nкандидату, так и вытекающими из названных норм дополнительными\r\nтребованиями, связанными с проведением соответствующего конкурса:\r\nсам смысл введения таких требований применительно к конкурсу на\r\nзамещение должности главы муниципального образования, являющегося\r\nвысшим должностным лицом муниципального образования и\r\nвозглавляющего местную администрацию, состоит в создании условий\r\nдля замещения этой должности квалифицированным лицом, чей уровень и\r\nкачество профессиональной подготовки отвечают объективной специфике\r\nданной муниципальной должности. В связи с этим не исключается\r\nконкретизация на уровне местного самоуправления дополнительных\r\nпрофессиональных требований, но необходимо принимать во внимание,\r\nчто такие требования, не будучи неким заградительным барьером для\r\nдопуска кандидатов к участию в данной процедуре, призваны\r\nобеспечить учет профессиональных характеристик конкретного\r\nкандидата, предпочтительных для осуществления полномочий главы\r\nмуниципального образования в соответствующей\r\nпублично-территориальной единице, непосредственно в ходе самого\r\nконкурсного отбора, что может дать ему некоторое преимущество перед\r\nдругими кандидатами при прочих равных условиях.\r\n Такого же понимания абзаца седьмого части 2-1 статьи 36\r\nФедерального закона \"Об общих принципах организации местного\r\nсамоуправления в Российской Федерации\", как подчеркнул\r\nКонституционный Суд Российской Федерации, придерживается и\r\nВерховный Суд Российской Федерации, согласно правовой позиции\r\nкоторого конструкция данной нормы предполагает, что установленное в\r\nней право представительного органа муниципального образования может\r\nбыть реализовано исключительно в рамках осуществления полномочий по\r\nутверждению порядка проведения конкурса и, как следствие, по\r\nопределению условий конкурса, на соответствие которым кандидат и\r\nпредставленные им документы подлежат оценке конкурсной комиссией;\r\nтем самым факт соответствия либо несоответствия кандидата\r\nтребованиям, которые являются предпочтительными для осуществления\r\nглавой муниципального образования полномочий по решению вопросов\r\nместного значения и переданных органам местного самоуправления\r\nотдельных государственных полномочий (в случае принятия о том\r\nзакона субъекта Российской Федерации), может быть учтен конкурсной\r\nкомиссией в случае включения таких требований в условия конкурса\r\nпри принятии решения по результатам его проведения, но не может\r\nявляться основанием для отказа в допуске к участию в конкурсе\r\n(апелляционное определение Судебной коллегии по административным\r\nделам от 24 мая 2017 года № 8-АПГ17-7).\r\n Соответственно, поскольку конкурсный порядок замещения\r\nдолжности главы муниципального образования связан с необходимостью\r\nвыявления и объективной оценки профессиональных качеств, значимых\r\nдля осуществления возложенных на него полномочий, в том числе на\r\nоснове выяснения и сопоставления позиций претендентов на эту\r\nдолжность по предполагаемым решениям актуальных вопросов жизни и\r\nдеятельности местного сообщества, обеспечения сбалансированного\r\nразвития муниципального образования, постольку абзац первый части\r\n2-1 статьи 36 Федерального закона \"Об общих принципах организации\r\nместного самоуправления в Российской Федерации\", рассматриваемый в\r\nсистеме нормативного регулирования, не исключает введения\r\nпредставительным органом муниципального образования разумно\r\nобоснованных и недискриминационных требований (критериев), которые\r\nпреследовали бы цель обеспечить эффективность и прозрачность\r\nконкурсной процедуры; но такие требования в любом случае не могут\r\nслужить условием самого по себе участия в конкурсном отборе - отказ\r\nв допуске к нему определяется, в рамках действующего правового\r\nрегулирования, исключительно наличием установленных федеральным\r\nзаконом ограничений пассивного избирательного права для избрания\r\nвыборным должностным лицом местного самоуправления (абзац второй\r\nчасти 2-1 той же статьи).\r\n 4. Ставя под сомнение конституционность оспариваемой нормы,\r\nзаявитель связывает предполагаемое нарушение ею конституционных\r\nправ в конкретном деле с тем, что она в силу присущей ей, по его\r\nмнению, неопределенности позволила в судебном порядке признать\r\nнедействующим закрепленное в отношении кандидатов на должность Мэра\r\nгорода Омска требование представить программу действий на этой\r\nдолжности, содержащую задачи, решение которых планируется\r\nкандидатом, и описание действий, которые необходимо совершить для\r\nрешения поставленных задач.\r\n Между тем оспариваемое законоположение не ограничивает\r\nпредставительный орган муниципального образования в выборе\r\nконкретных средств выявления профессиональных характеристик\r\nкандидатов в ходе конкурсного отбора, включая представление\r\nкандидатами документов, касающихся перспектив развития\r\nмуниципального образования, в том числе в виде программных\r\nдокументов, позволяющих оценить как видение кандидатом существующих\r\nпроблем и путей их решения, так и адекватность предлагаемых им мер\r\nимеющимся ресурсам. Но при этом не предполагается, что\r\nнепредставление такого рода документов может стать преградой для\r\nдопуска к участию в конкурсе. Обращаясь к использованию подобных\r\nсредств конкурсного отбора, представительный орган муниципального\r\nобразования должен с достаточной степенью ясности и полноты\r\nопределить формальные и содержательные требования, предъявляемые к\r\nсоответствующим документам, с тем чтобы в интересах обеспечения\r\nравенства требований к кандидатам исключить возможность их\r\nпроизвольного учета в ходе конкурсного отбора.\r\n В деле же с участием заявителя судебные органы, признавая\r\nположения пункта 3 части 1 и части 5 статьи 10 решения Омского\r\nгородского Совета \"О порядке проведения конкурса по отбору\r\nкандидатур на должность Мэра города Омска\" недействующими, исходили\r\nиз того, что эти положения - вопреки части 2-1 статьи 36\r\nФедерального закона \"Об общих принципах организации местного\r\nсамоуправления в Российской Федерации\" - создают дополнительное\r\nограничение на стадии допуска к участию в конкурсе на должность\r\nМэра города Омска, поскольку в ходе конкретной конкурсной процедуры\r\nпозволили отказать в регистрации в качестве кандидата претенденту,\r\nне представившему программу действий на этой должности. Кроме того,\r\nсудами установлено, что по причине отсутствия конкретных\r\nтребований, которым должна соответствовать такая программа, данные\r\nнормативные положения позволили другим кандидатам представить\r\nпрограммы, значительно отличающиеся по объему, содержанию,\r\nструктуре, в связи с чем невозможно соотнести задачи и конкретные\r\nдействия кандидата, указанные в программе, с какими-либо\r\nобъективными и единообразными критериями.\r\n Таким образом, абзац первый части 2-1 статьи 36 Федерального\r\nзакона \"Об общих принципах организации местного самоуправления в\r\nРоссийской Федерации\" не может расцениваться как нарушающий\r\nконституционные права местного самоуправления. Установленные же в\r\nконкретном муниципальном образовании требования, предъявляемые к\r\nпорядку проведения конкурса на замещение должности главы\r\nмуниципального образования и определяемые нормативным актом\r\nпредставительного органа муниципального образования, не могут\r\nслужить предметом проверки Конституционного Суда Российской\r\nФедерации, они должны оцениваться судами общей юрисдикции в\r\nпроцедурах административного судопроизводства. Не входит в\r\nкомпетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, как она\r\nопределена в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3\r\nФедерального конституционного закона \"О Конституционном Суде\r\nРоссийской Федерации\", и проверка законности и обоснованности\r\nсудебных решений, вынесенных по конкретному делу.\r\n Следовательно, жалоба муниципального образования - городского\r\nокруга \"Город Омск\" не может быть принята Конституционным Судом\r\nРоссийской Федерации к рассмотрению, как не отвечающая требованиям\r\nдопустимости обращений, закрепленным в статьях 96 и 97 Федерального\r\nконституционного закона \"О Конституционном Суде Российской\r\nФедерации\".\r\n Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и\r\nчастью первой статьи 79 Федерального конституционного закона\r\n\"О Конституционном Суде Российской Федерации\", Конституционный Суд\r\nРоссийской Федерации\r\n\r\n о п р е д е л и л:\r\n\r\n 1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы муниципального\r\nобразования - городского округа \"Город Омск\", поскольку она не\r\nотвечает требованиям Федерального конституционного закона\r\n\"О Конституционном Суде Российской Федерации\", в соответствии с\r\nкоторыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации\r\nпризнается допустимой.\r\n 2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по\r\nданной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.\r\n 3. Настоящее Определение подлежит опубликованию на\r\n\"Официальном интернет-портале правовой информации\"\r\n(www.pravo.gov.ru) и в \"Вестнике Конституционного Суда Российской\r\nФедерации\".\r\n\r\n\r\n Председатель\r\n Конституционного Суда\r\n Российской Федерации В.Д.Зорькин\r\n\r\n № 2052-О\r\n
", "tounitid": null, "toparaid": "", "rdk": 0, "baseid": "c000000000" }