\r\n\r\n\r\n\r\n Именем Российской Федерации\r\n\r\n ПОСТАНОВЛЕНИЕ\r\n\r\n КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ\r\n\r\n\r\n по делу о проверке конституционности пункта 4 статьи 26\r\n Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ \"О внесении\r\n изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании\r\n утратившими силу некоторых законодательных актов Российской\r\n Федерации в связи с принятием федеральных законов \"О внесении\r\n изменений и дополнений в Федеральный закон \"Об общих принципах\r\n организации законодательных (представительных) и исполнительных\r\n органов государственной власти субъектов Российской Федерации\" и\r\n \"Об общих принципах организации местного самоуправления в\r\n Российской Федерации\" в связи с жалобой гражданки Н.М.Моренко\r\n\r\n город Санкт-Петербург 14 мая 2013 года\r\n\r\n Конституционный Суд Российской Федерации в составе\r\nПредседателя В.Д.Зорькина, судей К.В.Арановского, А.И.Бойцова,\r\nН.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина,\r\nС.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, С.Д.Князева, А.Н.Кокотова,\r\nЛ.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина,\r\nО.С.Хохряковой, В.Г.Ярославцева,\r\n руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской\r\nФедерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой\r\nстатьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47-1, 74, 86, 96,\r\n97 и 99 Федерального конституционного закона \"О Конституционном\r\nСуде Российской Федерации\",\r\n рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке\r\nконституционности пункта 4 статьи 26 Федерального закона от\r\n22 августа 2004 года N 122-ФЗ \"О внесении изменений в\r\nзаконодательные акты Российской Федерации и признании утратившими\r\nсилу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи\r\nс принятием федеральных законов \"О внесении изменений и\r\nдополнений в Федеральный закон \"Об общих принципах организации\r\nзаконодательных (представительных) и исполнительных органов\r\nгосударственной власти субъектов Российской Федерации\" и \"Об общих\r\nпринципах организации местного самоуправления в\r\nРоссийской Федерации\".\r\n Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки\r\nН.М.Моренко. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся\r\nнеопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции\r\nРоссийской Федерации оспариваемое заявительницей законоположение.\r\n Заслушав сообщение судьи-докладчика С.М.Казанцева, исследовав\r\nпредставленные документы и иные материалы, Конституционный Суд\r\nРоссийской Федерации\r\n\r\n у с т а н о в и л:\r\n\r\n 1. Пунктом 4 статьи 26 Федерального закона от 22 августа\r\n2004 года N 122-ФЗ \"О внесении изменений в законодательные акты\r\nРоссийской Федерации и признании утратившими силу некоторых\r\nзаконодательных актов Российской Федерации в связи с принятием\r\nфедеральных законов \"О внесении изменений и дополнений в\r\nФедеральный закон \"Об общих принципах организации законодательных\r\n(представительных) и исполнительных органов государственной власти\r\nсубъектов Российской Федерации\" и \"Об общих принципах организации\r\nместного самоуправления в Российской Федерации\" была изложена в\r\nновой редакции статья 4 Закона Российской Федерации от 19 февраля\r\n1993 года N 4520-I \"О государственных гарантиях и компенсациях для\r\nлиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и\r\nприравненных к ним местностях\": согласно ее части первой гарантии и\r\nкомпенсации, установленные данным Законом и иными нормативными\r\nправовыми актами Российской Федерации, являются расходными\r\nобязательствами Российской Федерации в части, касающейся граждан,\r\nработающих в организациях, финансируемых из федерального бюджета,\r\nлиц, обучающихся в высших учебных заведениях, учреждениях\r\nначального и среднего профессионального образования, финансируемых\r\nиз федерального бюджета, военнослужащих, уволенных по возрасту или\r\nв связи с сокращением Вооруженных Сил Российской Федерации, в части\r\nграждан, получающих пособия по временной нетрудоспособности, по\r\nбеременности и родам за счет средств Фонда социального страхования\r\nРоссийской Федерации, в части неработающих граждан, получающих\r\nтрудовую пенсию или пенсию по государственному пенсионному\r\nобеспечению за счет средств Пенсионного фонда Российской Федерации\r\nи федерального бюджета.\r\n Конституционность названного законоположения оспаривает\r\nгражданка Н.М.Моренко - неработающая пенсионерка по возрасту, до\r\nпереезда в 2010 году на постоянное место жительства в город\r\nКингисепп Ленинградской области проживавшая в городе Ковдор\r\nМурманской области, которой решением Ковдорского районного суда\r\nМурманской области от 29 октября 2010 года было отказано в\r\nудовлетворении иска к Управлению Пенсионного фонда Российской\r\nФедерации в Ковдорском районе Мурманской области, Отделению\r\nФедерального казначейства по Ковдорскому району Мурманской области\r\nи Управлению Федерального казначейства по Мурманской области о\r\nвзыскании связанных с переездом транспортных затрат.\r\n Принимая такое решение, законность и обоснованность которого\r\nподтверждена определениями Мурманского областного суда и Верховного\r\nСуда Российской Федерации, Ковдорский районный суд Мурманской\r\nобласти исходил из того, что порядок финансового обеспечения\r\nустановленной постановлением Правительства Российской Федерации от\r\n11 августа 1992 года N 572 компенсации неработающим пенсионерам\r\nрасходов, связанных с выездом из районов Крайнего Севера и\r\nприравненных к ним местностей, в статье 4 Закона Российской\r\nФедерации \"О государственных гарантиях и компенсациях для лиц,\r\nработающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к\r\nним местностях\" в редакции Федерального закона от 22 августа\r\n2004 года N 122-ФЗ отсутствует, а какого-либо нормативного\r\nправового акта, предусматривающего возможность и порядок\r\nпредоставления этой выплаты указанной категории граждан с 1 января\r\n2005 года, не принято.\r\n По мнению заявительницы, оспариваемое законоположение\r\nпротиворечит статьям 2, 7 (часть 1), 18, 19 и 55 (часть 2)\r\nКонституции Российской Федерации в той мере, в какой после 1 января\r\n2005 года (даты вступления Федерального закона от 22 августа\r\n2004 года N 122-ФЗ в силу) оно препятствует реализации\r\nнеработающими пенсионерами права на компенсацию расходов, связанных\r\nс выездом на новое место жительства из районов Крайнего Севера и\r\nприравненных к ним местностей.\r\n Соответственно, в силу статей 74, 96 и 97 Федерального\r\nконституционного закона \"О Конституционном Суде Российской\r\nФедерации\" пункт 4 статьи 26 Федерального закона от 22 августа\r\n2004 года N 122-ФЗ \"О внесении изменений в законодательные акты\r\nРоссийской Федерации и признании утратившими силу некоторых\r\nзаконодательных актов Российской Федерации в связи с принятием\r\nфедеральных законов \"О внесении изменений и дополнений в\r\nФедеральный закон \"Об общих принципах организации законодательных\r\n(представительных) и исполнительных органов государственной власти\r\nсубъектов Российской Федерации\" и \"Об общих принципах организации\r\nместного самоуправления в Российской Федерации\" является предметом\r\nрассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по\r\nнастоящему делу в той мере, в какой на его основании решается\r\nвопрос о праве неработающих граждан, получающих трудовую пенсию или\r\nпенсию по государственному пенсионному обеспечению, на компенсацию\r\nрасходов, связанных с выездом из районов Крайнего Севера и\r\nприравненных к ним местностей, и о финансовом обеспечении данного\r\nправа.\r\n 2. Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую\r\nФедерацию правовым и социальным государством, политика которого\r\nнаправлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и\r\nсвободное развитие человека, признает и гарантирует права и свободы\r\nчеловека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам\r\nмеждународного права и в соответствии с Конституцией Российской\r\nФедерации, устанавливает, что в Российской Федерации охраняются\r\nтруд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка\r\nсемьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых\r\nграждан, развивается система социальных служб, устанавливаются\r\nгосударственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты,\r\nи гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае\r\nболезни, инвалидности и в иных случаях, установленных законом\r\n(статья 1, часть 1; статья 7; статья 17, часть 1; статья 39,\r\nчасть 1).\r\n В силу приведенных конституционных положений и исходя из\r\nгуманистических начал социального государства, призванного, прежде\r\nвсего, защищать права и свободы человека и гражданина, которые\r\nопределяют смысл, содержание и применение законов, деятельность\r\nзаконодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и\r\nобеспечиваются правосудием (статьи 2 и 18 Конституции Российской\r\nФедерации), законодатель обязан создать такую систему социальной\r\nзащиты, которая позволяла бы наиболее уязвимым категориям граждан\r\nполучать поддержку, включая материальную, со стороны государства и\r\nобщества и обеспечивала бы благоприятные, не ущемляющие охраняемое\r\nгосударством достоинство личности (статья 21, часть 1, Конституции\r\nРоссийской Федерации) условия для реализации своих прав теми, кто в\r\nсилу возраста, состояния здоровья или по другим не зависящим от них\r\nпричинам не может трудиться.\r\n К числу лиц, нуждающихся в такой поддержке, относятся\r\nнеработающие пенсионеры, выезжающие из районов Крайнего Севера и\r\nприравненных к ним местностей, проживание в которых оказывает\r\nнегативное воздействие на здоровье человека и требует\r\nдополнительных финансовых затрат. Учитывая уровень пенсионного\r\nобеспечения, не позволяющий этим гражданам, основным и, как\r\nправило, единственным источником существования которых является\r\nтрудовая пенсия или пенсия по государственному пенсионному\r\nобеспечению, в полной мере нести расходы по переезду в регионы с\r\nблагоприятными для проживания природно-климатическими условиями,\r\nгосударство предоставило им право на компенсацию связанных с\r\nпереездом расходов.\r\n По своей правовой природе данная мера социальной защиты\r\nпредставляет собой социальную льготу, право на которую\r\nнепосредственно из Конституции Российской Федерации не вытекает, а\r\nпотому как само ее введение, так и определение оснований\r\nпредоставления, круга субъектов, на которых она распространяется,\r\nисточника и порядка ее финансирования, а также их изменение\r\nявляется дискрецией законодателя и в силу статей 72 (пункт \"ж\"\r\nчасти 1) и 76 Конституции Российской Федерации входит в компетенцию\r\nорганов законодательной власти Российской Федерации и субъектов\r\nРоссийской Федерации. Однако, осуществляя правовое регулирование в\r\nэтой сфере, законодатель, как неоднократно указывал Конституционный\r\nСуд Российской Федерации, должен соблюдать принцип поддержания\r\nдоверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий\r\nправовую определенность, сохранение разумной стабильности правового\r\nрегулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в\r\nдействующую систему норм и предсказуемость законодательной\r\nполитики, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений\r\nмогли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и\r\nбыть уверенными в неизменности своего официально признанного\r\nстатуса, приобретенных прав, действенности их государственной\r\nзащиты, т. е. в том, что приобретенное ими на основе действующего\r\nзаконодательства право будет уважаться властями и будет реализовано\r\n(постановления от 16 декабря 1997 года N 20-П, от 24 мая 2001 года\r\nN 8-П, от 19 июня 2002 года N 11-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П,\r\nОпределение от 4 декабря 2003 года N 415-О и др.).\r\n 3. Компенсация пенсионерам, переселяющимся из районов Крайнего\r\nСевера и приравненных к ним местностей, расходов, связанных с\r\nвыездом из указанных мест, была предусмотрена постановлением\r\nПравительства Российской Федерации от 11 августа 1992 года N 572\r\n\"О компенсации расходов, связанных с выездом из районов Крайнего\r\nСевера и приравненных к ним местностей\". Согласно данному\r\nпостановлению, принятому во исполнение постановления VI Съезда\r\nнародных депутатов Российской Федерации от 21 апреля 1992 года\r\nN 2707-I \"О социально-экономическом положении районов Севера и\r\nприравненных к ним местностей\", пенсионерам, наряду с иными\r\nкатегориями граждан, возмещается 100 процентов произведенных\r\nтранспортных затрат, включая перевозку личного имущества в\r\nколичестве до 1000 килограммов на выезжающего и каждого члена его\r\nсемьи; финансирование этих расходов осуществляется за счет средств\r\nреспубликанских бюджетов республик в составе Российской Федерации и\r\nбюджетов национально-государственных и\r\nадминистративно-территориальных образований, расположенных в\r\nрайонах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (пункт 1);\r\nв случае отсутствия в соответствующих бюджетах достаточных доходов\r\nдля финансирования указанных расходов Министерству финансов\r\nРоссийской Федерации поручалось предусматривать\r\nна эти цели субвенции из республиканского бюджета\r\nРоссийской Федерации (пункт 2).\r\n Утвержденный 10 ноября 1992 года Государственным комитетом\r\nРоссийской Федерации по социально-экономическому развитию Севера по\r\nсогласованию с Министерством финансов Российской Федерации и\r\nдругими заинтересованными министерствами и ведомствами Порядок\r\nвыплаты компенсации расходов, связанных с выездом из районов\r\nКрайнего Севера и приравненных к ним местностей, возлагал выплату\r\nпенсионерам компенсации транспортных затрат на центральные\r\nбухгалтерии администраций городских, районных, сельских и\r\nпоселковых Советов по документам органов социальной защиты\r\nнаселения по последнему месту проживания, подтверждающим факт\r\nполучения пенсии.\r\n Закон Российской Федерации \"О государственных гарантиях и\r\nкомпенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего\r\nСевера и приравненных к ним местностях\", не затрагивая самого по\r\nсебе предусмотренного постановлением Правительства Российской\r\nФедерации от 11 августа 1992 года N 572 права пенсионеров,\r\nпереселяющихся из районов Крайнего Севера и приравненных к ним\r\nместностей, на социальную поддержку в виде компенсации расходов,\r\nсвязанных с выездом из указанных мест, изменил только источник\r\nфинансирования этих расходов: в соответствии с частью второй его\r\nстатьи 4 расходы, связанные с выездом отдельных категорий граждан,\r\nвключая пенсионеров, из районов Крайнего Севера и приравненных к\r\nним местностей, подлежали компенсации за счет консолидированного\r\nбюджета Российской Федерации.\r\n Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ (пункт 4\r\nстатьи 26) статья 4 Закона Российской Федерации \"О государственных\r\nгарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в\r\nрайонах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях\" была\r\nизложена в новой редакции: в частности, прямое указание на\r\nкомпенсацию пенсионерам расходов, связанных с выездом из районов\r\nКрайнего Севера и приравненных к ним местностей, за счет\r\nконсолидированного бюджета Российской Федерации было заменено\r\nположением, согласно которому гарантии и компенсации, установленные\r\nданным Законом и иными нормативными правовыми актами Российской\r\nФедерации, являются расходными обязательствами Российской Федерации\r\nв части, касающейся неработающих граждан, получающих трудовую\r\nпенсию или пенсию по государственному пенсионному обеспечению за\r\nсчет средств Пенсионного фонда Российской Федерации и федерального\r\nбюджета.\r\n Изменения, внесенные в статью 4 Закона Российской Федерации\r\n\"О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и\r\nпроживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним\r\nместностях\", направлены, таким образом, исключительно на\r\nопределение нового порядка финансирования гарантий и компенсаций,\r\nкоторые установлены как данным Законом, так и иными нормативными\r\nправовыми актами Российской Федерации, включая предусмотренное\r\nпостановлением Правительства Российской Федерации от 11 августа\r\n1992 года N 572 право неработающих пенсионеров, переселяющихся из\r\nрайонов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, на\r\nкомпенсацию расходов, связанных с выездом из указанных мест, в\r\nразмере произведенных транспортных затрат.\r\n Следовательно, по смыслу пункта 4 статьи 26 Федерального\r\nзакона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ во взаимосвязи с\r\nсохраняющими свою силу нормативными правовыми актами Съезда\r\nнародных депутатов Российской Федерации (постановление от 21 апреля\r\n1992 года N 2707-I) и Правительства Российской Федерации\r\n(постановление от 11 августа 1992 года N 572), за неработающими\r\nпенсионерами, проживающими в районах Крайнего Севера и приравненных\r\nк ним местностях, в настоящее время сохраняется право на получение\r\nсоциальной поддержки в виде компенсации расходов, связанных с\r\nпереездом на новое место жительства, в размере 100 процентов\r\nпонесенных транспортных затрат, реализации которого не должно\r\nпрепятствовать отсутствие в статье 4 в редакции Федерального закона\r\nот 22 августа 2004 года N 122-ФЗ прямого указания на эту конкретную\r\nкомпенсацию и которому должна корреспондировать обязанность\r\nгосударства осуществлять соответствующее финансирование.\r\n 4. В ходе реформирования системы межбюджетных отношений и\r\nуточнения разграничения полномочий между органами публичной власти\r\nв качестве одного из элементов принципа самостоятельности бюджетов\r\nбыла закреплена недопустимость установления расходных обязательств,\r\nподлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более\r\nбюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств\r\nконсолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет\r\nсредств которого должно осуществляться исполнение соответствующих\r\nрасходных обязательств (статья 31 Бюджетного кодекса Российской\r\nФедерации). Тем самым предполагалось прекращение финансирования\r\nлюбых обязательств за счет консолидированного бюджета Российской\r\nФедерации, в том числе в отношении компенсации неработающим\r\nпенсионерам расходов, связанных с выездом из районов Крайнего\r\nСевера и приравненных к ним местностей.\r\n С тем чтобы не допустить ущемления прав указанной категории\r\nграждан федеральный законодатель - исходя из требований бюджетного\r\nзаконодательства и в соответствии с Федеральным законом от\r\n6 октября 1999 года N 184-ФЗ \"Об общих принципах организации\r\nзаконодательных (представительных) и исполнительных органов\r\nгосударственной власти субъектов Российской Федерации\" - при\r\nвнесении Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ\r\nизменений в Закон Российской Федерации \"О государственных гарантиях\r\nи компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего\r\nСевера и приравненных к ним местностях\" отнес гарантии и\r\nкомпенсации, предусмотренные законодательством для неработающих\r\nпенсионеров, к расходным обязательствам Российской Федерации.\r\nОднако одновременное исключение из статьи 4 данного Закона прямого\r\nуказания на источник финансирования компенсации неработающим\r\nпенсионерам расходов, связанных с выездом из районов Крайнего\r\nСевера и приравненных к ним местностей, - принимая во внимание\r\nчасть вторую его статьи 1, по буквальному смыслу которой гарантии и\r\nкомпенсации предоставляются неработающим пенсионерам только в\r\nслучаях, предусмотренных данным Законом, - привело к\r\nнеопределенности правового регулирования в этой части.\r\n Ссылаясь на отсутствие в Законе Российской Федерации\r\n\"О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и\r\nпроживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним\r\nместностях\" упоминания о данной компенсации, а также на сохраняющие\r\nсилу нормативные акты Съезда народных депутатов Российской\r\nФедерации (постановление от 21 апреля 1992 года N 2707-I) и\r\nПравительства Российской Федерации (постановление от 11 августа\r\n1992 года N 572), федеральные органы законодательной и\r\nисполнительной власти по-прежнему рассматривают в качестве\r\nисточника финансирования данной компенсации бюджеты субъектов\r\nРоссийской Федерации, а потому не рассматривают эти расходы в\r\nкачестве расходных обязательств Российской Федерации и,\r\nсоответственно, не учитывают их в федеральном бюджете.\r\n Органы законодательной и исполнительной власти субъектов\r\nРоссийской Федерации, в свою очередь, как правило, исходят из того,\r\nчто решение каких-либо вопросов о гарантиях и компенсациях для\r\nнеработающих пенсионеров, проживающих в районах Крайнего Севера и\r\nприравненных к ним местностях, не отнесено к полномочиям органов\r\nгосударственной власти субъектов Российской Федерации по предметам\r\nсовместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно\r\nза счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, и что,\r\nсоответственно, бюджет субъекта Российской Федерации не может быть\r\nисточником финансирования указанной компенсации. При этом они\r\nссылаются как на статью 4 Закона Российской Федерации\r\n\"О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и\r\nпроживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним\r\nместностях\" в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года\r\nN 122-ФЗ в части, относящей гарантии и компенсации, установленные\r\nдля неработающих пенсионеров, к расходным обязательствам Российской\r\nФедерации, так и на положения статьи 26-3 \"Принципы финансового\r\nобеспечения осуществления органами государственной власти субъекта\r\nРоссийской Федерации полномочий по предметам ведения Российской\r\nФедерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и\r\nсубъектов Российской Федерации\" Федерального закона \"Об общих\r\nпринципах организации законодательных (представительных) и\r\nисполнительных органов государственной власти субъектов Российской\r\nФедерации\".\r\n Неопределенность сложившегося правового регулирования\r\nподтверждается и практикой арбитражных судов и судов общей\r\nюрисдикции, которые, не ставя под сомнение наличие у неработающих\r\nпенсионеров самого права на компенсацию расходов, связанных с\r\nвыездом из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей,\r\nразличным образом подходят к решению вопроса об источнике\r\nфинансирования затрат на выплату этой компенсации. Так, Высший\r\nАрбитражный Суд Российской Федерации полагает, что в силу статьи 4\r\nЗакона Российской Федерации \"О государственных гарантиях и\r\nкомпенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего\r\nСевера и приравненных к ним местностях\" источником финансирования\r\nуказанных затрат является федеральный бюджет (постановление\r\nПрезидиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от\r\n17 ноября 2011 года N 9030/11), тогда как Верховный Суд Российской\r\nФедерации придерживается противоположного мнения и считает\r\nисточником их финансирования бюджеты субъектов Российской Федерации\r\n(определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда\r\nРоссийской Федерации от 18 февраля 2011 года N 93-В10-4). Более\r\nтого, в правоприменительной практике имеют место случаи, когда суды\r\nпризнают источником финансирования бюджет Пенсионного фонда\r\nРоссийской Федерации либо, полагая, что такой источник не\r\nопределен, считают возможным в компенсации соответствующих расходов\r\nотказать.\r\n 5. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской\r\nФедерации, вытекающим из статей 1 (часть 1), 6 (часть 2), 17 (часть\r\n3) и 19 Конституции Российской Федерации принципом юридического\r\nравенства обусловливается необходимость формальной определенности,\r\nточности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их\r\nсогласованности в системе действующего правового регулирования;\r\nюридическое равенство может быть обеспечено лишь при условии\r\nединообразного понимания и толкования правовой нормы;\r\nзаконоположения, не отвечающие указанным критериям, порождают\r\nпротиворечивую правоприменительную практику, создают возможность их\r\nнеоднозначного истолкования и, следовательно, произвольного\r\nприменения и тем самым ведут к нарушению конституционных гарантий\r\nгосударственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан.\r\n Неопределенность законодательной регламентации источников\r\nфинансирования компенсации неработающим гражданам, получающим\r\nтрудовую пенсию или пенсию по государственному пенсионному\r\nобеспечению, расходов, связанных с выездом из районов Крайнего\r\nСевера и приравненных к ним местностей, не согласуется с\r\nобщеправовым принципом юридического равенства и, не обеспечивая\r\nреализацию ранее предоставленного им в рамках социальной защиты\r\nправа на такую компенсацию, приводит к нарушению принципа\r\nподдержания доверия граждан к закону и действиям государства.\r\n Таким образом, пункт 4 статьи 26 Федерального закона от\r\n22 августа 2004 года N 122-ФЗ - по смыслу, придаваемому его\r\nположениям правоприменительной практикой, - четко не определяя\r\nисточник финансирования компенсации неработающим гражданам,\r\nполучающим трудовую пенсию или пенсию по государственному\r\nпенсионному обеспечению, расходов, связанных с выездом из районов\r\nКрайнего Севера и приравненных к ним местностей, лишает тех из\r\nних, кто обращается за получением такой компенсации после\r\n1 января 2005 года, возможности реализовать право на данную меру\r\nсоциальной защиты, предоставленное на равных основаниях всем\r\nотносящимся к указанной социально уязвимой категории гражданам,\r\nнарушает их права, гарантированные статьями 1 (часть 1),\r\n7 (часть 2), 19 (части 1 и 2), 39 (часть 1) и 55 (часть 3)\r\nКонституции Российской Федерации, что свидетельствует о\r\nнесоблюдении государством возложенной на него обязанности\r\nобеспечивать осуществление этих прав.\r\n Исходя из этого федеральному законодателю надлежит,\r\nруководствуясь Конституцией Российской Федерации, прежде всего -\r\nвытекающими из нее требованиями правовой определенности, полноты и\r\nэффективности судебной защиты прав человека и основных свобод, а\r\nтакже правовыми позициями Конституционного Суда Российской\r\nФедерации, выраженными в настоящем Постановлении, внести\r\nнеобходимые изменения в правовое регулирование финансового\r\nобеспечения меры социальной защиты неработающих граждан, получающих\r\nтрудовую пенсию или пенсию по государственному пенсионному\r\nобеспечению, в виде компенсации расходов, связанных с их выездом из\r\nрайонов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Впредь до\r\nвнесения в действующее правовое регулирование надлежащих изменений\r\nкомпенсация расходов, связанных с выездом указанных граждан из\r\nрайонов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, относится\r\nк расходным обязательствам Российской Федерации.\r\n Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6 и 47-1,\r\nчастью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 100\r\nФедерального конституционного закона \"О Конституционном Суде\r\nРоссийской Федерации\", Конституционный Суд Российской Федерации\r\n\r\n п о с т а н о в и л:\r\n\r\n 1. Признать пункт 4 статьи 26 Федерального закона от\r\n22 августа 2004 года N 122-ФЗ \"О внесении изменений в\r\nзаконодательные акты Российской Федерации и признании утратившими\r\nсилу некоторых законодательных актов Российской Федерации в\r\nсвязи с принятием федеральных законов \"О внесении изменений\r\nи дополнений в Федеральный закон \"Об общих принципах организации\r\nзаконодательных (представительных) и исполнительных органов\r\nгосударственной власти субъектов Российской Федерации\" и \"Об общих\r\nпринципах организации местного самоуправления в\r\nРоссийской Федерации\" не соответствующим Конституции\r\nРоссийской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 7 (часть 2),\r\n19 (части 1 и 2), 39 (часть 1) и 55 (части 2 и 3), в той мере, в\r\nкакой содержащиеся в нем положения в системе действующего\r\nправового регулирования, четко не определяя источник финансирования\r\nкомпенсации неработающим гражданам, получающим трудовую пенсию или\r\nпенсию по государственному пенсионному обеспечению, расходов,\r\nсвязанных с выездом из районов Крайнего Севера и приравненных к ним\r\nместностей, допускают - по смыслу, придаваемому им\r\nправоприменительной практикой, - возможность лишения данной\r\nкатегории граждан права на эту компенсацию.\r\n 2. Федеральному законодателю - исходя из требований\r\nКонституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций\r\nКонституционного Суда Российской Федерации, выраженных в том числе\r\nв настоящем Постановлении, - надлежит внести необходимые изменения\r\nв правовое регулирование финансового обеспечения меры социальной\r\nподдержки неработающих граждан, получающих трудовую пенсию или\r\nпенсию по государственному пенсионному обеспечению, в виде\r\nкомпенсации расходов, связанных с их выездом из районов Крайнего\r\nСевера и приравненных к ним местностей.\r\n Впредь до внесения в действующее правовое регулирование\r\nнадлежащих изменений компенсация расходов, связанных с выездом\r\nуказанных граждан из районов Крайнего Севера и приравненных к ним\r\nместностей, относится к расходным обязательствам Российской\r\nФедерации.\r\n 3. Правоприменительные решения, вынесенные в отношении\r\nгражданки Моренко Нины Матвеевны на основании пункта 4 статьи 26\r\nФедерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ \"О внесении\r\nизменений в законодательные акты Российской Федерации и признании\r\nутратившими силу некоторых законодательных актов Российской\r\nФедерации в связи с принятием федеральных законов \"О внесении\r\nизменений и дополнений в Федеральный закон \"Об общих принципах\r\nорганизации законодательных (представительных) и исполнительных\r\nорганов государственной власти субъектов Российской Федерации\" и\r\n\"Об общих принципах организации местного самоуправления в\r\nРоссийской Федерации\", подлежат пересмотру в установленном порядке,\r\nесли для этого нет иных препятствий.\r\n 4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит\r\nобжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования,\r\nдействует непосредственно и не требует подтверждения другими\r\nорганами и должностными лицами.\r\n 5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному\r\nопубликованию в \"Российской газете\" и \"Собрании законодательства\r\nРоссийской Федерации\". Постановление должно быть опубликовано также\r\nв \"Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации\".\r\n\r\n\r\n Конституционный Суд\r\n Российской Федерации\r\n\r\n N 9-П\r\n ____________________\r\n\r\n\r\n Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации\r\n К.В.Арановского\r\n\r\n Поддерживая часть положений Постановления N 9-П, не согласен с\r\nдругой их частью, не исключая итоговой.\r\n 1. Получить защиту в суде, в том числе в конституционном\r\nправосудии, может право, которое либо пользуется признанием как\r\nосновное, неотчуждаемое и прирожденное (часть 2 статьи 17\r\nКонституции Российской Федерации), либо, не обладая этими\r\nсвойствами, установлено законом или же возникло из иных оснований\r\n(решения суда, договора, административного акта, из причинения\r\nвреда и др.). Гуманистических начал социального государства,\r\nкоторые упоминает Постановление, недостаточно, чтобы\r\nнепосредственно из них возникло льготное право неработающих\r\nпенсионеров, выезжающих из районов Крайнего Севера, на возмещение\r\nтранспортных расходов. Эти \"начала\" обязывают государство принимать\r\nизвестного рода законодательные меры, не предрешая, однако, их\r\nсостава, содержания, видов и величин бюджетных расходов.\r\nНепосредственным основанием права на указанные льготы может быть\r\nзакон, изложенный (принятый) так, чтобы предусмотренное им право\r\nбыло действительно установлено. Если этого не сделано, то\r\nрассуждать можно о неисполненных намерениях и ожиданиях, о\r\nзаконодательных погрешностях с их политико-правовыми последствиями,\r\nно не об установленном и защищаемом праве.\r\n Конституция Российской Федерации каждому гарантирует\r\nсоциальное обеспечение по возрасту, болезни, инвалидности и в иных\r\nслучаях, установленных законом. Но возмещение расходов на выезд из\r\nрайонов Крайнего Севера не входит в собственно систему социального\r\nобеспечения, а представляет собой, как сказано в Постановлении\r\nN 9-П, социальную льготу, право на которую, как справедливо сказано\r\nтам же, непосредственно из Конституции Российской Федерации не\r\nвытекает. Его установление зависит от законодательного усмотрения,\r\nи в действующей редакции часть вторая статьи 1 Закона Российской\r\nФедерации \"О государственных гарантиях и компенсациях для лиц,\r\nработающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к\r\nним местностях\" допускает предоставление гарантий и компенсаций (в\r\nтом числе неработающим пенсионерам) только в случаях, этим законом\r\nпредусмотренных. Это условие Конституционный Суд России также\r\nотметил.\r\n 2. Суд заметил, кроме того, что дискреционное законодательное\r\nрешение должно установить основания предоставления названной\r\nльготы, круг субъектов-получателей, а также источник ее\r\nфинансирования. Иначе денежных обязательств нельзя установить,\r\nпричем не только из формальной недопустимости (запрета), но и\r\nобъективно - выплата по закону невозможна, если нет законного\r\nисточника платежа. Из этого следует, что помимо такого условия\r\nнельзя установить и право на льготную выплату, поскольку право на\r\nполучение таковой непременно соотносится с обязанностью платить и\r\nбез корреспонденции с нею невозможно.\r\n Устанавливая обязанность, закон должен установить и\r\nобязанного, чтобы было кому платить. На этот счет Конституционный\r\nСуд высказался так, что праву на компенсацию \"должна\r\nкорреспондировать обязанность государства осуществлять\r\nсоответствующее финансирование\". Относительные права (а право на\r\nденежное возмещение возможно лишь как относительное) возможны и\r\nдействительны только в отношении к обязанному субъекту. Если он не\r\nустановлен, то не установлено и право.\r\n Это подтверждает и судебный случай заявительницы, которая\r\nобратила иск сразу к Пенсионному фонду России и к Федеральному\r\nказначейству, т. е. не могла точно определить обязанного\r\n(ответчика). Сделала это Н.М.Моренко не по процессуальной\r\nоплошности (которую несложно было бы исправить), а за отсутствием\r\nсубъектов, связанных материальной обязанностью по предполагаемому\r\nправу. Ни Пенсионный фонд, ни федеральная казна ни порознь, ни\r\nсолидарно, ни субсидиарно к возмещению транспортных расходов\r\nзаявительницы по закону не обязаны. Оттого и суды, вплоть до\r\nВерховного Суда Российской Федерации, законных оснований\r\nудовлетворить иск Н.М.Моренко не нашли. По той же причине, как\r\nустановил Конституционный Суд, федеральные органы законодательной,\r\nисполнительной властей не считают федеральный бюджет источником\r\nфинансирования названной компенсации, а региональные органы власти\r\nне находят себя и свои бюджеты связанными такими расходами.\r\n 3. Известно, впрочем, что основанием возникновения прав бывает\r\nне только закон, но и, например, решение суда. Конституционным\r\nСудом установлены случаи, когда суды признавали право неработающих\r\nпенсионеров на возмещение вышеназванных расходов. Возникая из актов\r\nсуда, право истцов на соответствующую выплату свободно от сомнений\r\nв той мере, в какой бесспорна постановляющая (резолютивная) часть\r\nвступившего в силу и не отмененного судебного решения.\r\n Эти случаи, однако, не создают общей судебной практики.\r\nКонституционный Суд России выявил расхождения в решениях судов\r\nотносительно бюджета и субъекта выплаты указанных компенсаций.\r\nРасхождения эти так значительны, что их нельзя объяснить лишь\r\nсудебными ошибками или недостатком внимания высших инстанций к\r\nустановлению и поддержанию единообразной практики. Не говоря уже о\r\nполном отрицании обязанных субъектов (бюджетов), как в деле\r\nзаявительницы, суды в некоторых случаях признают источником\r\nфинансирования, например, бюджет Пенсионного фонда России, который\r\nявно не обязан к тому законом. В постановлении Президиума ВАС РФ от\r\n17 ноября 2011 года N 9030/11 Высший Арбитражный Суд Российской\r\nФедерации допустил компенсацию расходов по переезду неработающих\r\nпенсионеров из районов Крайнего Севера за счет федерального\r\nбюджета.\r\n Правосудие, разумеется, создает право. Из этого, однако, не\r\nследует, что даже согласованная длящаяся серия судебных актов может\r\nзаменить закон в качестве основания права на льготную выплату, тем\r\nболее что единую практику за отсутствием законного ее основания\r\nсуды так и не смогли создать. Для возникновения права на выплату\r\nнужно принять финансовые решения, установить расходные\r\nобязательства и распределить их между бюджетами сообразно целям и\r\nдоступным средствам в рамках политики в отношении Крайнего Севера и\r\nпроживающего там населения. Установление в этой области правил,\r\nправ и обязанностей помимо финансово-политических решений, принятых\r\nпредставительными, исполнительными органами власти, за счет\r\nсудебного правотворчества едва ли отвечало бы конституционному\r\nпринципу разделения властей.\r\n 4. В России, как установил Конституционный Суд, с 1 января\r\n2005 года не принято нормативного акта, предусматривающего\r\nсоответствующие выплаты указанной категории граждан. Оспариваемые\r\nзаконоположения также оставили без решения вопрос об источнике\r\nфинансирования, как и о субъекте (о бюджете), за счет которого\r\nследует возмещать неработающим пенсионерам соответствующие расходы.\r\nВ самой резолютивной части Постановления от 14 мая 2013 года N 9-П\r\nКонституционный Суд утверждает, что пункт 4 статьи 26 Федерального\r\nзакона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ \"четко\" не определяет\r\nисточника финансирования указанной компенсации, а, по сути, из\r\nэтого следует, что источник этот, а с ним обязанные субъекты и сами\r\nобязанности по уплате вовсе не установлены.\r\n С этим, однако, как и с нижеизложенными обстоятельствами, не\r\nсогласуется сделанный в Постановлении вывод о том, что \"изменение\"\r\nисточника финансирования оставляет неизменным право соответствующих\r\nлиц на возмещение расходов. Это право не может не измениться, во\r\nвсяком случае, если закон упраздняет источник финансирования с\r\nотпадением обязанных по нему субъектов, что не просто меняет, а\r\nупраздняет его. При этом важно выяснить, было ли указанное право\r\nвообще установлено, какой законодательный акт его установил,\r\nменялось (упразднялось) ли оно впоследствии и тем ли законом,\r\nкоторый изменил его либо упразднил.\r\n Если источника финансирования льгот в действующем\r\nзаконодательстве нет, это значит, что он упразднен либо его просто\r\nне было, а право на льготу, соответственно, было прекращено или не\r\nбыло установлено. В первом случае нужно решить, допустимо ли вообще\r\nотменять право на льготу.\r\n 5. Исключать отмену льгот, однажды установленных как объект\r\nправа граждан, нельзя. Ее не исключает и Конституционный Суд\r\nРоссийской Федерации, который в Постановлении от 14 мая 2013 года\r\nN 9-П в очередной раз поместил изменение льгот в область\r\nзаконодательной дискреции. Так, право на льготы нельзя сохранить\r\nпри общем изменении их системы, при их \"укрупнении\", не говоря уже\r\nо том, что невозможно продолжение льгот в отсутствие к тому\r\nсредств. Из Постановления Конституционного Суда Российской\r\nФедерации от 21 марта 1997 года N 5-П, его определений от 5 июня\r\n2003 года N 275-О, 21 декабря 2006 года N 633-О и других его\r\nрешений следует, что \"отмена льгот не означает ограничения или\r\nуменьшения конституционных прав\", когда прежний порядок обеспечивал\r\nлишь льготные условия их реализации. Отмена компенсации\r\nтранспортных расходов не отменяла бы, не умаляла бы в объеме и\r\nсодержании, например, свободу передвижения или конституционное\r\nправо пенсионеров Крайнего Севера на социальное обеспечение по\r\nвозрасту<1>. При этом важно, чтобы такая отмена не нарушала\r\nконституционных установлений и связанного с ними принципа\r\nподдержания доверия граждан к закону и действиям властей.\r\n 6. Впрочем, при установленных Конституционным Судом\r\nобстоятельствах неочевидна сама отмена права на льготы, как не\r\nдоказано и то, что эта отмена обусловлена принятием Федерального\r\nзакона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ и что именно пунктом 4 его\r\nстатьи 26 упразднен источник финансирования льготы.\r\n Возмещение неработающим пенсионерам расходов на переселение с\r\nКрайнего Севера прежде было предусмотрено постановлением\r\nПравительства Российской Федерации от 11 августа 1992 года N 572\r\n\"О компенсации расходов, связанных с выездом из районов Крайнего\r\nСевера и приравненных к ним местностей\" (принято во исполнение\r\nпостановления VI Съезда народных депутатов Российской Федерации от\r\n21 апреля 1992 года N 2707-I \"О социально-экономическом положении\r\nрайонов Севера и приравненных к ним местностей\"). Это постановление\r\nПравительства определило источником финансирования льгот\r\nреспубликанские бюджеты, бюджеты национально-государственных и\r\nадминистративно-территориальных образований, расположенных в\r\nрайонах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (пункт 1),\r\nс возможностью получения ими (но не самими гражданами) федеральных\r\nсубвенций (пункт 2). Следовательно, именно этим постановлением\r\nуказанная льгота была действительно установлена как право в\r\nкорреспонденции с обязанностями субъектов - обладателей бюджетов.\r\n10 ноября того же года Государственный комитет Российской Федерации\r\nпо социально-экономическому развитию Севера утвердил Порядок\r\nвыплаты компенсации расходов, связанных с выездом из районов\r\nКрайнего Севера и приравненных к ним местностей, возлагая их\r\nвыплату на центральные бухгалтерии администраций городских,\r\nрайонных, сельских и поселковых Советов.\r\n Но полгода спустя Закон Российской Федерации\r\n\"О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и\r\nпроживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним\r\nместностях\" (часть вторая статьи 4) переложил компенсацию\r\nтранспортных расходов на консолидированный бюджет. Именно тогда из\r\nобъекта льготных прав выплата этих компенсаций перешла в область\r\nфинансово-политических перспектив и намерений.\r\n Консолидированный бюджет получил определение как свод бюджетов\r\nеще по Закону РСФСР от 10 октября 1991 года N 1734-I \"Об основах\r\nбюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР\" (статья 4). У\r\nнего нет субъекта, и оттого, строго говоря, бюджетом он не\r\nявляется. Это не чей-либо денежный фонд, и денег в нем вовсе нет;\r\nего содержание не деньги, а сведения (информация). По статье 6\r\nБюджетного кодекса Российской Федерации он представляет собой свод\r\nбюджетных показателей с обобщенными данными о расходах и доходах, о\r\nпоступлении средств, о направлениях их использования по бюджетам\r\nразных уровней в пределах какой-либо территории, в том числе\r\nроссийской, предназначенных для информационного обеспечения и\r\nкоординации бюджетного процесса. Консолидированный бюджет не\r\nпозволяет ни установить, ни исполнить расходные обязательства. У\r\nкаждого публичного образования свой бюджет и свои расходные\r\nобязательства. Даже если иные из обязательств связаны\r\nсубсидиарностью или солидарностью, они все равно чьи-нибудь.\r\nСогласно статье 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации не\r\nдопускается устанавливать расходные обязательства, подлежащие\r\nисполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов\r\nбюджетной системы Российской Федерации, за счет средств\r\nконсолидированных бюджетов или без определения бюджета.\r\n 7. Следовательно, отнесение расходов на консолидированный\r\nбюджет изначально имело смысл социально-политических и\r\nадминистративно-финансовых намерений или предчувствий. Их\r\nвоодушевляла, помимо прочего, общественная (электоральная)\r\nподдержка, отзывчивая к благим намерениям и щедрым обещаниям, когда\r\nказалось, что их исполнение не нужно оплачивать \"никому\", кроме\r\nгосударства, воображаемого как субъект, который \"не обеднеет\".\r\n Но даже твердым намерениям лишь предстоит (или не предстоит)\r\nсостояться в принятых законах, заключенных соглашениях,\r\nутвержденных целевых программах, в иных решениях, без которых\r\nрасходные бюджетные обязательства законного основания не имеют.\r\nПоэтому ко времени принятия Федерального закона от 22 августа\r\n2004 года N 122-ФЗ у неработающих пенсионеров Крайнего Севера прав\r\nна компенсацию, за которой обращалась Н.М.Моренко, давно уже (с\r\nфевраля 1993 года) не было, а потому нельзя было ни нарушить, ни\r\nотменить (лишить) этих прав.\r\n 8. Это, разумеется, нельзя понимать в том смысле, будто пустые\r\nправоустановления вовсе не нарушают прав, законных интересов или\r\nконституционных принципов и ни к чему не обязывают. Объявляя право,\r\nдаже необеспеченное, закон дает основания правомерным ожиданиям\r\nграждан. Поэтому государство должно либо обеспечить это право и\r\nустановить его надлежащим образом, либо дезавуировать ложное\r\nобещание и отменить (признать недействующим) неисполнимое\r\nзаконоположение. В Постановлении от 14 мая 2013 года N 9-П\r\nКонституционный Суд верно заметил, что неопределенность\r\nзаконодательной регламентации источников финансирования компенсации\r\nприводит к нарушению принципа поддержания доверия граждан к закону\r\nи действиям государства.\r\n Неисполнимость обещаний, выраженных в законодательстве, сама\r\nпо себе дает основания конституционной дисквалификации закона.\r\nЗаконы с такими пороками подрывают не столько социальную, сколько\r\nправовую государственность, демократию и народовластие, так как\r\nрасстройство гражданского доверия обесценивает обязательность\r\nзакона, разуверяет в его правовой состоятельности, подрывает\r\nдействительность конституционных свобод и возможность образования\r\nответственной публичной власти на правовых началах. Они посягают и\r\nна принцип равноправия, когда в \"нужных\" случаях неправовым\r\n(консолидированным) бюджетным расходам субъекты власти придают\r\nформальную законность. Это позволяет в одних случаях отказать\r\nгражданам (как заявительнице) в льготе за отсутствием законных\r\nисточников финансирования, а в других - законно изыскать средства в\r\nпользу предпочитаемых лиц, групп, местностей, в том числе чтобы\r\n\"снять социальную напряженность\" или создать положительную\r\nэлекторальную обстановку.\r\n 9. По изложенным основаниям, однако, следует ставить под\r\nсомнение лишь тот закон, который в самом деле посягает на\r\nфидуциарные (доверительные) начала правовой государственности и\r\nправопорядка. Федеральный же закон N 122-ФЗ от 22 августа\r\n2004 года, включая пункт 4 его статьи 26, не устанавливал\r\nпенсионерам-северянам проездных денежных компенсаций и не поощрял\r\nнеисполнимых ожиданий возмещения каких-либо расходов из\r\nконсолидированного бюджета - то и другое было установлено иными\r\nактами законодательства за десять с лишним лет, прежде чем этот\r\nзакон был принят. Случилось это на исходе советской\r\nгосударственности с ее рефлексами бюджетного единства и гражданской\r\nнеприхотливости. Впрочем, это доконституционное законодательство не\r\nмогло, с одной стороны, нарушать еще не принятой Конституции\r\nРоссийской Федерации, учрежденных ею основ конституционного строя,\r\nпринципов и обязательств социального государства, а с другой - его\r\nположения едва ли следовало сохранять и применять в прежнем виде,\r\nисходя в том числе из правил части 2 Раздела второго Конституции\r\nРоссийской Федерации.\r\n Что касается пункта 4 статьи 26 Федерального закона от\r\n22 августа 2004 года N 122-ФЗ, то именно он отнес к расходным\r\nобязательствам Российской Федерации выплату гарантий и компенсаций,\r\nустановленных федеральными нормативными актами в части, касающейся\r\nнеработающих граждан, получающих пенсии из Пенсионного фонда России\r\nи федерального бюджета, т. е. пресек обращение к несуществующим\r\nсредствам консолидированного бюджета. Источника финансирования\r\nкомпенсаций, которых требовала Н.М.Моренко, этот закон не\r\nопределил, но и другие законы его не определили. Более того, если\r\nнарушение прав на льготу искать в отмене финансирования из\r\nконсолидированного бюджета, то ближайшей тому причиной следовало бы\r\nсчитать вышеназванные правила Бюджетного кодекса Российской\r\nФедерации.\r\n 10. Поддержание доверия граждан к закону и действиям\r\nгосударства предполагает правовую определенность, сохранение\r\nразумной стабильности правового регулирования, недопустимость\r\nвнесения произвольных изменений в действующую систему норм и\r\nпредсказуемость законодательной политики, с тем чтобы участники\r\nправоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия\r\nсвоего поведения и быть уверенными в действительности приобретенных\r\nправ, их защите и уважении властями (постановления от 16 декабря\r\n1997 года N 20-П, от 24 мая 2001 года N 8-П, от 19 июня 2002 года\r\nN 11-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, от 14 мая 2013 года N 9-П,\r\nОпределение от 4 декабря 2003 года N 415-О и др.).\r\n Что касается разумной стабильности правового регулирования,\r\nнедопустимости произвольных изменений и законодательной\r\nпредсказуемости, то в части денежных льгот эти условия можно\r\nсоздать лишь тем, что выплаты по льготам обеспечены как\r\nобязательствами, так и деньгами.\r\n Федеральный закон N 122-ФЗ, как следует из его преамбулы,\r\nиздан ради конституционного принципа равенства прав и свобод\r\nчеловека и гражданина, повышения материального благосостояния\r\nграждан, обеспечения экономической безопасности государства и\r\nдругих целей, из которых ни одну нельзя обеспечивать раздачей\r\nнеобеспеченных прав. Признавая их, нельзя ни сохранить, ни повысить\r\nранее достигнутый уровень социальной защиты граждан, потому что\r\nнельзя считать достигнутым тот уровень социальной защиты, когда\r\nзаведомо неисполнимый закон лишь обещает гражданам права. На\r\nбеспочвенных ожиданиях, даже если они правомерны, не построить ни\r\nэкономической безопасности, ни благополучия. Между тем известно,\r\nчто накануне принятия Федерального закона N 122-ФЗ годовое\r\nобслуживание таких ожиданий наряду с настоящими правами граждан\r\nтребовало расходов в размере нескольких (шести) российских годовых\r\nбюджетов. Принятие же этого закона сблизило льготные права с их\r\nюридической и финансовой обеспеченностью.\r\n 11. Даже прямое нарушение не так вредит правам и свободам, как\r\nобещание \"иллюзорных прав\", выражаясь языком ЕСПЧ. Нарушение во\r\nвсяком случае оставляет само право несомненным, а призрачные права,\r\nих пустота и неправда разрушают веру в подлинность прав, в их\r\nобязывающую силу и подтачивают уважение к свободе. Правовая\r\nуступчивость граждан становится тогда обыденной, а расстройство\r\nправомерных ожиданий и уклонение обязанных субъектов от\r\nобязательств - привычным и приемлемым. Необеспеченные права\r\nпорождают выборочное правопользование, выгоды которого достаются\r\nнапористым или предпочитаемым во славу распорядительного\r\nначальства, но вопреки конституционным началам равноправия.\r\n Юридическая ответственность субъектов, участвующих в нарушении\r\nроссийской Конституции изложенными выше способами, по большей части\r\nневозможна, если не считать досрочного прекращения полномочий\r\nзаконодательных региональных собраний и т. п. Но и более доступная,\r\nона не способна исправить положение там, где должны себя проявить\r\nполитическая ответственность, гражданская расчетливость и свобода.\r\nТолько с ними ресурсы государственного попечения граждан перестанут\r\nбыть настолько насущными, чтобы надежда на них и пустые обещания\r\nдавали социально-электоральную поддержку безответственной политике\r\nи административным амбициям.\r\n Вред законным интересам заявительницы причинили не положения\r\nпункта 4 статьи 26 Федерального закона N 122-ФЗ. Ее притязания,\r\nвероятно, справедливые, воздвигнуты на \"обломках\" прежнего права,\r\nрассогласованных с российским правопорядком и основами\r\nконституционного строя, включая федерализм, правовую и социальную\r\nгосударственность. Социальные ожидания, однако, держатся в памяти,\r\nкоторой многие дорожат, так что покушение на них сопряжено с\r\nвысоким политическим риском. Исполнительная, законодательная\r\nполитическая власть с необходимостью зависит от общественного\r\nсамочувствия, что может удержать ее от принятия решения, например,\r\nоб упразднении недействительного, но объявленного права. В этом\r\nгражданскому обществу и российскому государству не обойтись без\r\nправосудия всех отраслей, особенно конституционного. Оно не\r\nзаменит, конечно, политическую власть в принятии финансовых\r\nрешений, но независимость позволяет судам дать конституционную\r\nподдержку таким законодательным мерам, которые, как положения\r\nФедерального закона N 122-ФЗ, создают России конституционную\r\nперспективу.\r\n Полагаю, что пункт 4 статьи 26 Федерального закона от\r\n22 августа 2004 года N 122-ФЗ, как в буквальном своем значении, так\r\nи в истолковании судов общей юрисдикции, представленном в деле\r\nН.М.Моренко, соответствует Конституции Российской Федерации, ее\r\nстатьям 1 (часть 1), 7 (часть 2), 19 (части 1 и 2), 39 (часть 1) и\r\n55 (части 2 и 3), и больше содействует исполнению этих\r\nконституционных установлений, чем законодательство в прежнем его\r\nсодержании.\r\n ____________\r\n <1> Попутно и без оценок заметим, что иногда Конституционный\r\nСуд Российской Федерации находит нужным ограничить, причем сверх\r\nограничений, установленных законом, не то что льготы, обусловленные\r\nтекущей целесообразностью, но даже неотчуждаемые, неприкосновенные,\r\nприрожденные конституционные права. Он признал, например,\r\nнеконституционными положения статьи 405 УПК Российской Федерации в\r\nтой мере, в какой они исключали поворот к худшему при пересмотре\r\nсудебного решения и не позволяли при известных обстоятельствах\r\nисправить фундаментальные нарушения, повлиявшие на исход дела\r\n(Постановление от 11 мая 2005 года N 5-П). Постановлением N 10-П от\r\n21 мая 2013 года Суд признал неконституционными взаимосвязанные\r\nположения частей второй и четвертой статьи 443 УПК Российской\r\nФедерации в той мере, в какой они не позволяют назначить известной\r\nкатегории лиц принудительные меры медицинского характера.\r\n\r\n\r\n ____________\r\n
", "rdk": 0, "docid": "1000000000102165289", "tounitid": null }