\r\n\r\n\r\n\r\n Именем\r\n Российской Федерации\r\n\r\n П О С Т А Н О В Л Е Н И Е\r\n\r\n КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ\r\n\r\n\r\n по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5\r\n Федерального закона \"О прокуратуре Российской Федерации\" в\r\n связи с жалобой гражданина Б.А.Кехмана\r\n\r\n город Москва 18 февраля 2000 года\r\n\r\n Конституционный Суд Российской Федерации в составе\r\nпредседательствующего Н.В.Витрука, судей Г.А.Гаджиева,\r\nА.Л.Кононова, Т.Г.Морщаковой, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева,\r\nА.Я.Сливы, О.И.Тиунова, В.Г.Ярославцева,\r\n с участием гражданина Б.А.Кехмана, а также постоянного\r\nпредставителя Государственной Думы в Конституционном Суде\r\nРоссийской Федерации В.В.Лазарева и представителя Совета\r\nФедерации - кандидата юридических наук В.В.Невского,\r\n руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской\r\nФедерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи\r\n3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и\r\n99 Федерального конституционного закона \"О Конституционном Суде\r\nРоссийской Федерации\",\r\n рассмотрел в открытом заседании дело о проверке\r\nконституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона\r\n\"О прокуратуре Российской Федерации\".\r\n Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина\r\nБ.А.Кехмана, в которой оспаривается конституционность указанной\r\nнормы, нарушающей, как он полагает, его права, предусмотренные\r\nстатьями 24 (часть 2) и 56 (часть 3) Конституции Российской\r\nФедерации.\r\n Заслушав сообщение судьи-докладчика Т.Г.Морщаковой,\r\nвыступление приглашенного в заседание представителя Генеральной\r\nпрокуратуры Российской Федерации - доктора юридических наук\r\nВ.П.Рябцева, исследовав представленные документы и иные материалы,\r\nКонституционный Суд Российской Федерации\r\n\r\n у с т а н о в и л:\r\n\r\n 1. Прокурор Ленинского района города Самары отказал гражданину\r\nБ.А.Кехману в просьбе ознакомиться с материалами проводимой\r\nпрокуратурой проверки, предметом которой являлась законность\r\nдействий администрации Ленинского района города Самары при\r\nпредоставлении Б.А.Кехману жилья в связи со сносом жилого дома,\r\nчасть которого принадлежала ему на праве собственности, а также\r\nзаконность действий самого Б.А.Кехмана по исполнению договора,\r\nзаключенного им с районной администрацией. Ленинский районный суд\r\nгорода Самары, куда Б.А.Кехман обратился с жалобой, признал отказ\r\nпрокурора правомерным. Судебная коллегия по гражданским делам\r\nСамарского областного суда, рассматривавшая кассационную жалобу\r\nзаявителя на решение суда первой инстанции, оставила ее без\r\nудовлетворения. Без удовлетворения оставлены также жалобы, поданные\r\nим в порядке надзора в Самарский областной суд и Верховный Суд\r\nРоссийской Федерации.\r\n Принятые по заявлениям и жалобам Б.А.Кехмана решения прокурора\r\nи судов обосновывались ссылкой на пункт 2 статьи 5 Федерального\r\nзакона \"О прокуратуре Российской Федерации\", согласно которому\r\nпрокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по\r\nсуществу находящихся в их производстве дел и материалов, а также\r\nпредоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в\r\nслучаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством.\r\n 2. Статья 5 Федерального закона \"О прокуратуре Российской\r\nФедерации\" (в редакции от 17 ноября 1995 года), относящаяся к\r\nразделу, закрепляющему общие положения, по своему смыслу и исходя\r\nиз места в системе норм данного Федерального закона, направлена на\r\nобеспечение недопустимости вмешательства в осуществление\r\nпрокурорского надзора, т. е. предусматривает гарантии его\r\nнезависимости. Она содержит запрет какого-либо вмешательства в\r\nдеятельность прокуратуры под угрозой установленной законом\r\nответственности (пункт 1) и запрет разглашения без разрешения\r\nпрокурора материалов проводимых прокуратурой проверок и следствия\r\n(пункт 3), а также предписания, освобождающие прокурора и\r\nследователя от обязанности не только давать какие-либо объяснения,\r\nно и предоставлять кому-либо для ознакомления материалы,\r\nотносящиеся к этим производимым прокуратурой действиям (пункт 2).\r\nПоследнее из нормативных положений пункта 2 статьи 5,\r\nконституционность которого оспаривается в настоящем деле, должно\r\nрассматриваться, таким образом, во взаимосвязи с другими ее\r\nположениями - именно как составная часть гарантий независимости\r\nпрокуратуры.\r\n Вместе с тем в соответствии с Федеральным законом\r\n\"О прокуратуре Российской Федерации\" органы прокуратуры действуют\r\nгласно в той мере, в какой это не противоречит законодательству\r\nРоссийской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также о\r\nгосударственной и иной специально охраняемой законом тайне (абзац\r\nтретий пункта 2 статьи 4), что отражает предписания статей 23, 24,\r\n29 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. В силу\r\nуказанных норм не допускается ограничение прав и свобод в сфере\r\nполучения информации, в частности права свободно, любым законным\r\nспособом искать и получать информацию, а также права знакомиться с\r\nсобираемыми органами государственной власти и их должностными\r\nлицами сведениями, документами и материалами, непосредственно\r\nзатрагивающими права и свободы гражданина, если иное не\r\nпредусмотрено федеральным законом в целях защиты основ\r\nконституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных\r\nинтересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности\r\nгосударства. Исходя из этого, на органы прокуратуры, как и на все\r\nдругие органы государственной власти, распространяется требование\r\nКонституции Российской Федерации о соблюдении прав и свобод\r\nчеловека и гражданина, в частности в сфере получения информации.\r\n 3. Конституция Российской Федерации предусматривает разные\r\nуровни гарантий и разную степень возможных ограничений права на\r\nинформацию, исходя из потребностей защиты частных и публичных\r\nинтересов. Однако согласно статье 55 (часть 3) Конституции\r\nРоссийской Федерации данное право может быть ограничено\r\nисключительно федеральным законом. Причем законодатель обязан\r\nгарантировать соразмерность такого ограничения конституционно\r\nпризнаваемым целям его введения.\r\n Из этого требования вытекает, что в тех случаях, когда\r\nконституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения\r\nзакрепляемых ими прав, он не может использовать способы\r\nрегулирования, которые посягали бы на само существо того или иного\r\nправа, ставили бы его реализацию в зависимость от решения\r\nправоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и\r\nдолжностных лиц, и, наконец, исключали бы его судебную защиту. Иное\r\nпротиворечило бы и статье 45 Конституции Российской Федерации,\r\nсогласно которой государственная защита прав и свобод гарантируется\r\nи каждый вправе защищать их всеми способами, не запрещенными\r\nзаконом.\r\n По существу такие же правовые позиции были выражены в ряде\r\nранее принятых Конституционным Судом Российской Федерации\r\nпостановлений, сохраняющих юридическую силу. В постановлениях от\r\n25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности частей\r\nпервой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР и от 16 марта\r\n1998 года по делу о проверке конституционности статьи 44 УПК РСФСР\r\nи статьи 123 ГПК РСФСР Конституционный Суд Российской Федерации\r\nпришел к выводу о недопустимости формулирования законодателем таких\r\nположений, которые в силу своей неопределенности и при отсутствии\r\nзаконных пределов усмотрения правоприменителя могут применяться\r\nпроизвольно. В постановлениях от 27 марта 1996 года по делу о\r\nпроверке конституционности статей 1 и 21 Закона Российской\r\nФедерации \"О государственной тайне\", от 13 июня 1996 года по делу о\r\nпроверке конституционности части пятой статьи 97 УПК РСФСР и от\r\n15 января 1998 года по делу о проверке конституционности положений\r\nчастей первой и третьей статьи 8 Федерального закона \"О порядке\r\nвыезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию\"\r\nКонституционный Суд Российской Федерации указал, что законодатель,\r\nопределяя средства и способы защиты государственных интересов,\r\nдолжен использовать лишь те из них, которые для конкретной\r\nправоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного\r\nограничения прав и свобод человека и гражданина; при допустимости\r\nограничения того или иного права в соответствии с конституционно\r\nодобряемыми целями государство должно использовать не чрезмерные, а\r\nтолько необходимые и строго обусловленные этими целями меры;\r\nпубличные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции\r\nРоссийской Федерации, могут оправдывать правовые ограничения прав и\r\nсвобод, только если такие ограничения адекватны социально\r\nнеобходимому результату; цели одной только рациональной организации\r\nдеятельности органов власти не могут служить основанием для\r\nограничения прав и свобод. В постановлении от 23 ноября 1999 года\r\nпо делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого\r\nпункта 3 статьи 27 Федерального закона \"О свободе совести и о\r\nрелигиозных объединениях\" Конституционный Суд Российской Федерации\r\nподчеркнул недопустимость искажения в ходе правового регулирования\r\nсамого существа конституционного права или свободы.\r\n Приведенные правовые позиции в полной мере применимы к\r\nопределению допустимых ограничений прав, закрепленных в статьях 23,\r\n24 и 29 Конституции Российской Федерации, нормы которых\r\nобосновывают и обеспечивают в том числе возможность для гражданина\r\nтребовать предоставления ему собираемых органами государственной\r\nвласти и их должностными лицами сведений, непосредственно\r\nзатрагивающих его права и свободы и, тем более, касающихся его\r\nчастной жизни, чести и достоинства. Основания для таких ограничений\r\nмогут устанавливаться законом только в качестве исключения из\r\nобщего дозволения (статья 24, часть 2, Конституции Российской\r\nФедерации) и должны быть связаны именно с содержанием информации,\r\nпоскольку иначе они не были бы адекватны конституционно\r\nпризнаваемым целям. Этот вывод дополнительно подтверждается тем,\r\nчто согласно статье 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации\r\nповодом к ограничению прав, закрепленных в статьях 23 (часть 1) и\r\n24, не может служить и введение чрезвычайного положения.\r\n Таким образом, Конституция Российской Федерации не\r\nпредполагает, что право каждого получать информацию,\r\nнепосредственно затрагивающую его права и свободы, как и\r\nкорреспондирующая этому праву обязанность органов государственной\r\nвласти и их должностных лиц предоставлять гражданину\r\nсоответствующие сведения, могут быть полностью исключены, напротив,\r\nпри всех условиях должны соблюдаться установленные пределы\r\nограничения данного права, обусловленные содержанием информации,\r\nчто не учтено в Федеральном законе \"О прокуратуре Российской\r\nФедерации\".\r\n 4. Федеральный закон \"О прокуратуре Российской Федерации\", в\r\nтом числе и положения пункта 2 его статьи 5, не предусматривает\r\nкакие-либо конкретные основания для ограничения вытекающего из\r\nстатьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации права\r\nгражданина на получение собираемой органами прокуратуры информации,\r\nнепосредственно затрагивающей его права и свободы. Это обусловлено,\r\nв частности, предметом регулирования как названного Федерального\r\nзакона в целом, определяющего согласно статье 129 Конституции\r\nРоссийской Федерации полномочия, организацию и порядок деятельности\r\nпрокуратуры Российской Федерации, так и его статьи 5, формулирующей\r\nлишь некоторые гарантии независимости прокуратуры. Кроме того, в\r\nданном Федеральном законе не закреплены процедуры общенадзорной\r\nдеятельности прокуратуры и не предусматриваются гарантии прав тех\r\nлиц, в отношении которых осуществляется возложенный на прокуратуру\r\nнадзор за исполнением законов.\r\n Поэтому и в части установления ограничений права гражданина на\r\nполучение собираемой органами прокуратуры информации,\r\nнепосредственно затрагивающей его права и свободы, действуют другие\r\nфедеральные законы, в том числе ГК Российской Федерации, УПК РСФСР,\r\nФедеральный закон \"Об оперативно-розыскной деятельности\",\r\nобеспечивающие охрану государственной тайны, сведений о частной\r\nжизни, а также конфиденциальных сведений, связанных со служебной,\r\nкоммерческой, профессиональной и изобретательской деятельностью.\r\n Вся иная информация, в том числе полученная при осуществлении\r\nорганами прокуратуры надзора за исполнением законов, которая,\r\nисходя из Конституции Российской Федерации и федеральных законов,\r\nне может быть отнесена к сведениям ограниченного доступа, в силу\r\nнепосредственного действия статьи 24 (часть 2) Конституции\r\nРоссийской Федерации должна быть доступна гражданину, если\r\nсобранные документы и материалы затрагивают его права и свободы, а\r\nзаконодатель не предусматривает специальный правовой статус такой\r\nинформации в соответствии с конституционными принципами,\r\nобосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты.\r\n 5. Положение пункта 2 статьи 5 Федерального закона\r\n\"О прокуратуре Российской Федерации\", согласно которому прокурор и\r\nследователь не обязаны предоставлять кому бы то ни было для\r\nознакомления находящиеся в их производстве материалы иначе как в\r\nслучаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством\r\n(т. е. федеральными законами), рассматривается в\r\nправоприменительной практике как распространяющееся и на\r\nрегулирование отношений по поводу предоставления гражданам\r\nинформации, непосредственно затрагивающей их права и свободы.\r\nИменно поэтому оно подлежит оценке Конституционным Судом Российской\r\nФедерации с точки зрения конституционных целей и принципов, которые\r\nдолжны учитываться законодателем при введении ограничений\r\nконституционных прав и свобод, в том числе связанных со специальным\r\nправовым статусом соответствующей информации (статья 24, часть 2;\r\nстатья 29, часть 4; статья 55, часть 3 Конституции Российской\r\nФедерации).\r\n По буквальному смыслу пункта 2 статьи 5 Федерального закона\r\n\"О прокуратуре Российской Федерации\", гражданин может быть\r\nполностью лишен доступа к любым затрагивающим его права и свободы\r\nсведениям, не являющимся конфиденциальными, без учета как\r\nконституционно признаваемой цели такого ограничения, так и его\r\nдопустимых пределов. Тем самым отрицается какая бы то ни было\r\nобязанность должностных лиц прокуратуры, которая обеспечивала бы\r\nправо гражданина на ознакомление с материалами проводимых в порядке\r\nнадзора прокурорских проверок (до их завершения). Отсутствие же\r\nкорреспондирующей праву гражданина обязанности государственных\r\nорганов не может не приводить к умалению права как такового, что\r\nсогласно статье 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации\r\nявляется недопустимым.\r\n Оспариваемое положение пункта 2 статьи 5 Федерального закона\r\n\"О прокуратуре Российской Федерации\" по существу исключает\r\nналичие законных оснований для удовлетворения ходатайства\r\nгражданина об ознакомлении с касающимися его материалами проверок:\r\nпризнаваемая им возможность предоставления соответствующих сведений\r\n\"в случаях и порядке, предусмотренных федеральным\r\nзаконодательством\" может быть реализована на основе действующего\r\nрегулирования лишь применительно к материалам находящихся в\r\nпроизводстве следователя и прокурора уголовных дел в соответствии с\r\nУПК РСФСР, в отношении же надзорных проверок такие случаи и порядок\r\nзаконом не установлены.\r\n Режим ограничений для доступа к информации, собираемой в ходе\r\nнадзорной проверки, вводимый оспариваемым положением, является\r\nболее жестким по сравнению не только с УПК РСФСР, но и с нормами,\r\nрегулирующими оперативно-розыскную деятельность, где допускается\r\nнепредоставление гражданину лишь тех затрагивающих его права и\r\nсвободы сведений, которые признаны законом не подлежащими\r\nразглашению.\r\n 6. Отсутствие закрепленных законом оснований, при наличии\r\nкоторых органы прокуратуры вправе отказать гражданину в\r\nознакомлении с непосредственно затрагивающими его права и свободы\r\nматериалами надзорных проверок, соответственно исключает и\r\nвозможность проверки в судебном порядке законности самого отказа.\r\nИменно такой смысл придается положению пункта 2 статьи 5\r\nФедерального закона \"О прокуратуре Российской Федерации\"\r\nсложившейся правоприменительной практикой, что подтверждается всеми\r\nсостоявшимися по жалобам гражданина Б.А.Кехмана решениями,\r\nпринятыми как органами прокуратуры, так и судами.\r\n Поскольку в настоящее время законодательно не закреплены ни\r\nсроки, ни процедуры проверок, осуществляемых органами прокуратуры в\r\nпорядке надзора, защита непосредственно затрагиваемых такими\r\nпроверками прав граждан, тем более, должна реально обеспечиваться\r\nправосудием. Иначе нарушается не только конституционное право на\r\nдоступ к информации, но и конституционное право на судебную защиту,\r\nа также не выполняется обязанность государства следовать\r\nустановленным Конституцией Российской Федерации, ее статьями 18, 23\r\n(часть 1), 24 (часть 2), 29 (часть 4), 45, 46 (части 1 и 2) и 55\r\n(часть 3), целям и требованиям при введении возможных ограничений\r\nконституционных прав и свобод и создавать необходимые механизмы их\r\nгосударственной охраны от необоснованных вторжений.\r\n Таким образом, до принятия федерального закона, который мог бы\r\nурегулировать процедуру проверок при осуществлении прокурорского\r\nнадзора за исполнением законов, в частности предусмотреть гарантии\r\nправ личности, в том числе права, вытекающего из статьи 24 (часть\r\n2) Конституции Российской Федерации, и его допустимые ограничения в\r\nсфере прокурорского надзора, одно лишь положение пункта 2 статьи 5\r\nФедерального закона \"О прокуратуре Российской Федерации\" не может\r\nслужить основанием для отказа в предоставлении гражданину\r\nвозможности ознакомиться с непосредственно затрагивающими его права\r\nи свободы материалами прокурорских проверок, - в силу части\r\nчетвертой статьи 79 Федерального конституционного закона\r\n\"О Конституционном Суде Российской Федерации\" и исходя из правовой\r\nпозиции, сформулированной Конституционным Судом Российской\r\nФедерации в настоящем Постановлении, ограничение права, вытекающего\r\nиз статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации, допустимо\r\nлишь в соответствии с федеральными законами, устанавливающими\r\nспециальный правовой статус не подлежащей распространению\r\nинформации, обусловленный ее содержанием. При этом во всяком случае\r\nкаждому должна быть обеспечена защита данного права в суде, а суд\r\nне может быть лишен возможности определять, обоснованно ли по\r\nсуществу признание тех или иных сведений не подлежащими\r\nраспространению.\r\n Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй\r\nстатьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального\r\nконституционного закона \"О Конституционном Суде Российской\r\nФедерации\", Конституционный Суд Российской Федерации\r\n\r\n п о с т а н о в и л:\r\n\r\n 1. Признать не соответствующим Конституции Российской\r\nФедерации, ее статьям 24 (часть 2), 29 (часть 4), 45, 46 (части 1 и\r\n2) и 55 (части 2 и 3), пункт 2 статьи 5 Федерального закона\r\n\"О прокуратуре Российской Федерации\" постольку, поскольку по\r\nсмыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех\r\nслучаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении\r\nгражданину для ознакомления материалов, непосредственно\r\nзатрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом\r\nнадлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов,\r\nи препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого\r\nотказа.\r\n 2. Признать не противоречащим Конституции Российской Федерации\r\nпункт 2 статьи 5 Федерального закона \"О прокуратуре Российской\r\nФедерации\" постольку, поскольку, являясь гарантией от недопустимого\r\nвмешательства в деятельность органов прокуратуры Российской\r\nФедерации, он освобождает прокурора и следователя от обязанности\r\nдавать какие-либо объяснения по существу находящихся в их\r\nпроизводстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то\r\nни было для ознакомления, если этим не нарушается вытекающее из\r\nстатьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации право,\r\nограничения которого возможны лишь при их надлежащем установлении\r\nфедеральным законом.\r\n 3. Настоящее Постановление является окончательным, не подлежит\r\nобжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения,\r\nдействует непосредственно и не требует подтверждения другими\r\nорганами и должностными лицами.\r\n 4. Дело гражданина Б.А.Кехмана, в котором пункт 2 статьи 5\r\nФедерального закона \"О прокуратуре Российской Федерации\" был\r\nприменен в нарушение Конституции Российской Федерации, подлежит\r\nпересмотру в установленном законом порядке, с тем чтобы было\r\nобеспечено - если для этого нет других препятствий, кроме\r\nустраненных настоящим Постановлением, - его право, вытекающее из\r\nстатьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации.\r\n 5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона\r\n\"О Конституционном Суде Российской Федерации\" настоящее\r\nПостановление подлежит незамедлительному опубликованию в \"Собрании\r\nзаконодательства Российской Федерации\" и \"Российской газете\".\r\nПостановление должно быть опубликовано также в \"Вестнике\r\nКонституционного Суда Российской Федерации\".\r\n\r\n\r\n Конституционный Суд\r\n Российской Федерации\r\n\r\n N 3-П\r\n\r\n
" }