\r\n\r\n\r\n\r\n Именем\r\n Российской Федерации\r\n\r\n П О С Т А Н О В Л Е Н И Е\r\n\r\n КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ\r\n\r\n\r\n по делу о проверке конституционности части второй статьи 16\r\n Закона города Москвы \"Об основах платного землепользования в\r\n городе Москве\" в связи с жалобой гражданки Т.В.Близинской\r\n\r\n город Москва 13 декабря 2001 года\r\n\r\n Конституционный Суд Российской Федерации в составе\r\nпредседательствующего Г.А.Гаджиева, судей Н.С.Бондаря, Н.В.Витрука,\r\nА.Л.Кононова, Т.Г.Морщаковой, Ю.Д.Рудкина, А.Я.Сливы, О.И.Тиунова,\r\nБ.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,\r\n с участием гражданки Т.В.Близинской и ее представителей -\r\nадвокатов А.И.Игнатенко и О.В.Красовской, представителя Московской\r\nгородской Думы - кандидата юридических наук А.В.Крылова,\r\nпредставителя Мэрии города Москвы - кандидата юридических наук\r\nА.В.Дмитриева,\r\n руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской\r\nФедерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи\r\n3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 96, 97, 99 и 86\r\nФедерального конституционного закона \"О Конституционном Суде\r\nРоссийской Федерации\",\r\n рассмотрел в открытом заседании дело о проверке\r\nконституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы\r\n\"Об основах платного землепользования в городе Москве\".\r\n Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки\r\nТ.В.Близинской на нарушение указанной нормой ее права владения и\r\nпользования закрепленным за ней земельным участком.\r\n Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Г.Ярославцева,\r\nобъяснения представителей сторон, заключения экспертов - докторов\r\nюридических наук И.А.Иконицкой и Н.А.Сыродоева, выступления\r\nприглашенных в заседание представителей: от Уполномоченного по\r\nправам человека в Российской Федерации - Т.С.Глазковой, от\r\nВерховного Суда Российской Федерации - судьи Верховного Суда\r\nРоссийской Федерации В.П.Василевской, от Генеральной прокуратуры\r\nРоссийской Федерации - В.С.Фомичева, исследовав представленные\r\nдокументы и иные материалы, Конституционный Суд Российской\r\nФедерации\r\n\r\n у с т а н о в и л:\r\n\r\n 1. Гражданка Т.В.Близинская проживает в поселке Косино города\r\nМосквы в жилом доме, расположенном на земельном участке площадью\r\n0,2291 га. Имущественные права на этот участок, принадлежавшие ее\r\nсемье с 1824 года, с 1913 года, как следует из представленных\r\nматериалов, подтверждены документально. В 1963 году Т.В.Близинская,\r\nвступив в права наследства, на законных основаниях приобрела право\r\nсобственности на дом и право на постоянное (бессрочное) пользование\r\nземельным участком.\r\n При переоформлении права землепользования рабочая комиссия\r\nпрефектуры Восточного административного округа города Москвы\r\nрешением от 6 июня 1996 года закрепила за Т.В.Близинской право\r\nпожизненного наследуемого владения на 0,06 гектара, в отношении\r\nостальной части участка ей было предложено оформить договор аренды\r\nсроком на 49 лет. Преображенский межмуниципальный суд города\r\nМосквы, куда Т.В.Близинская обратилась с иском о признании права\r\nпожизненного наследуемого владения на земельный участок в полном\r\nразмере, решением от 9 сентября 1997 года в удовлетворении ее\r\nтребований отказал, сославшись в том числе на Закон города Москвы\r\n\"Об основах платного землепользования в городе Москве\". Поданные\r\nТ.В.Близинской кассационная и надзорные жалобы оставлены без\r\nудовлетворения. Городская комиссия по предоставлению земельных\r\nучастков и градостроительному регулированию при Правительстве\r\nМосквы решением от 28 апреля 1999 года признала за ней право\r\nпожизненного наследуемого владения на 0,12 гектара. В отношении\r\nостальной части земельного участка вопрос остался нерешенным.\r\n В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации\r\nТ.В.Близинская оспаривает конституционность части второй статьи 16\r\nЗакона города Москвы от 16 июля 1997 года \"Об основах платного\r\nземлепользования в городе Москве\" (в редакции от 29 сентября 1999\r\nгода). На основании содержащейся в ней нормы, как утверждается в\r\nжалобе, была \"реквизирована\" часть принадлежащего заявительнице\r\nземельного участка, что противоречит требованиям статьи 36 (часть\r\n3) Конституции Российской Федерации, согласно которой условия и\r\nпорядок пользования землей определяются федеральным законом, и\r\nстатьи 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации,\r\nисключающей умаление прав и свобод человека и гражданина и\r\nдопускающей их ограничение только в конституционно одобряемых целях\r\nна основании федерального закона.\r\n Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу\r\nявляется положение части второй статьи 16 Закона города Москвы\r\n\"Об основах платного землепользования в городе Москве\" (на момент\r\nприменения содержавшееся в статье 15), в силу которого\r\nгражданам-домовладельцам, постоянно зарегистрированным в\r\nпринадлежащих им на праве собственности домах, расположенных на\r\nземельных участках на территории города Москвы, предоставляется\r\nправо пожизненного наследуемого владения этими земельными\r\nучастками, причем в пределах Московской кольцевой автомобильной\r\nдороги размер таких участков ограничивается площадью 0,06 гектара,\r\nа за ее пределами - 0,12 гектара, сверх же указанных площадей\r\nземельные участки предоставляются в аренду.\r\n 2. До 1990 года в условиях существования исключительно\r\nгосударственной собственности на землю основной формой\r\nосуществления гражданами права владения и пользования земельными\r\nучастками было постоянное (бессрочное) пользование, что имело целью\r\nгарантировать им устойчивость прав на землю и находящуюся на ней\r\nдругую недвижимость. Признание за домовладельцем - пользователем\r\nземельного участка, на котором расположено домовладение, права\r\nпостоянного (бессрочного) пользования этим земельным участком как\r\nсвоим имуществом исключало произвольное распоряжение им со стороны\r\nкаких-либо иных субъектов права. В дальнейшем, в ходе проведения\r\nземельной реформы - как до, так и после принятия Конституции\r\nРоссийской Федерации, закрепившей право частной собственности на\r\nземлю (статья 9, часть 2; статья 36, части 1 и 2), - законодатель,\r\nпараллельно с процессом возрождения этой формы собственности,\r\nобеспечивал гражданам, по их выбору, возможность продолжать\r\nпользоваться земельными участками на праве постоянного\r\n(бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения,\r\nаренды или временного пользования либо переоформить имеющийся\r\nправовой титул на любой иной. При этом во всяком случае исключалось\r\nкак автоматическое изменение титулов прав на землю (переоформление\r\nосуществлялось по инициативе самих граждан), так и какое-либо\r\nограничение права пользования земельным участком в связи с\r\nнепереоформлением имеющегося правового титула.\r\n Такая линия развития земельной реформы последовательно\r\nвыдерживалась в федеральном законодательстве, регулирующем правила\r\nпереоформления прав на земельные участки. Согласно Закону\r\nРоссийской Федерации от 23 декабря 1992 года \"О праве граждан\r\nРоссийской Федерации на получение в частную собственность и на\r\nпродажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного\r\nхозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства\"\r\nграждане, имевшие на момент вступления данного Закона в силу\r\nземельные участки, размеры которых превышали предельные нормы, во\r\nвсех случаях сохраняли право пожизненного наследуемого владения или\r\nпользования частью земельного участка, превышающей установленные\r\nпредельные нормы. Указом Президента Российской Федерации от 7 марта\r\n1996 года \"О реализации конституционных прав граждан на землю\" было\r\nустановлено, что земельные участки, полученные гражданами до\r\n1 января 1991 года и находящиеся в их пожизненном наследуемом\r\nвладении и пользовании, в том числе сверх установленных предельных\r\nразмеров, и используемые ими для ведения личного подсобного\r\nхозяйства, коллективного садоводства, жилищного либо дачного\r\nстроительства, сохраняются за гражданами в полном размере;\r\nзапрещалось обязывать граждан, имеющих указанные земельные\r\nучастки, выкупать их или брать в аренду. Таким образом, независимо\r\nот того, была использована гражданами возможность переоформить\r\nправо постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на\r\nправо пожизненного наследуемого владения или нет, - за ними\r\nсохранялись их прежние земельные участки (что в полной мере\r\nраспространялось и на заявительницу).\r\n Регулирование этих отношений, предусмотренное введенным в\r\nдействие с 29 октября 2001 года Земельным кодексом Российской\r\nФедерации, также предоставляет каждому гражданину право однократно\r\nбесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном\r\n(бессрочном) пользовании или в пожизненном наследуемом владении\r\nземельный участок (пункт 5 статьи 20 и пункт 3 статьи 21) и\r\nподтверждает, как это установлено Федеральным законом от 25 октября\r\n2001 года \"О введении в действие Земельного кодекса Российской\r\nФедерации\", что предоставление в собственность граждан земельных\r\nучастков, ранее переданных им в установленном земельным\r\nзаконодательством порядке в постоянное (бессрочное) пользование или\r\nпожизненное наследуемое владение, сроком не ограничивается.\r\n 3. Конституционный принцип правового государства, возлагающий\r\nна Российскую Федерацию обязанность признавать, соблюдать и\r\nзащищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность,\r\nпредполагает установление правопорядка, который должен\r\nгарантировать каждому государственную защиту его прав и свобод\r\n(статья 1, часть 1; статьи 2, 17, 18 и 45, часть 1, Конституции\r\nРоссийской Федерации).\r\n Конституция Российской Федерации, обладающая высшей\r\nюридической силой и прямым действием (статья 15, часть 1),\r\nзакрепляет основные начала, которыми государство должно\r\nруководствоваться в сфере признания и охраны в том числе\r\nимущественных прав граждан. При этом согласно статье 55 (часть 1)\r\nКонституции Российской Федерации перечисление в Конституции\r\nРоссийской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться\r\nкак отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод\r\nчеловека и гражданина.\r\n В контексте названных положений Конституции Российской\r\nФедерации право постоянного (бессрочного) пользования или\r\nпожизненного наследуемого владения земельным участком, которое\r\nсогласно прежнему регулированию являлось титулом прав на\r\nнедвижимость и одновременно выступало в качестве одной из гарантий\r\nправа собственности гражданина на находящийся на этом участке жилой\r\nдом, позволяя вместе с тем в какой-то мере компенсировать\r\nотсутствие права собственности на землю, не может не\r\nрассматриваться как обеспечивающее основу жизнедеятельности людей и\r\nнаправленное на создание условий для достойной жизни и свободного\r\nразвития личности. Соответственно, в отношении данного права\r\nдействует конституционный механизм защиты от произвольного умаления\r\nили ограничения, что предполагает предоставление государственных\r\nгарантий лицам, имеющим на законных основаниях не подлежащие\r\nизъятию в соответствии с федеральным законом земельные участки.\r\n Согласно статье 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации\r\nникто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению\r\nсуда. Раскрывая конституционно-правовой смысл понятия \"имущество\",\r\nиспользованного в данной статье, Конституционный Суд Российской\r\nФедерации пришел к выводу, что им охватываются не только право\r\nсобственности, но и вещные права (постановления от 16 мая 2000 года\r\nпо делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4\r\nстатьи 104 Федерального закона \"О несостоятельности (банкротстве)\"\r\nи от 3 июля 2001 года по делу о проверке конституционности\r\nотдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального\r\nзакона \"О реструктуризации кредитных организаций\" и пунктов 1 и 2\r\nстатьи 26 Федерального закона \"О несостоятельности (банкротстве)\r\nкредитных организаций\"). Следовательно, статьей 35 (часть 3)\r\nКонституции Российской Федерации гарантируется защита не только\r\nправа собственности, но и таких имущественных прав, как право\r\nпостоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого\r\nвладения земельным участком. Земельный участок является для\r\nземлепользователя именно \"своим имуществом\" (что должно\r\nпризнаваться всеми субъектами права) и как таковое не может быть\r\nизъят иначе как на основании судебного решения и лишь при условии\r\nпредварительного и равноценного возмещения.\r\n Данная конституционная гарантия, адресованная прежде всего\r\nсобственникам, во всяком случае не может толковаться как отрицающая\r\nгосударственную защиту других признанных имущественных прав граждан\r\nи умаляющая в какой-либо мере возможности такой защиты для законных\r\nземлепользователей. На этом основано и действующее\r\nгражданско-правовое регулирование: согласно Гражданскому кодексу\r\nРоссийской Федерации имущество как объект вещного права, в\r\nчастности принадлежащее лицу на праве постоянного (бессрочного)\r\nпользования или пожизненного наследуемого владения, включая\r\nземельные участки, подлежит защите по правилам, действующим также\r\nприменительно к праву собственности (статьи 216, 279, 283, 304 и\r\n305).\r\n Такой подход, как указал Конституционный Суд Российской\r\nФедерации в Постановлении от 16 мая 2000 года, корреспондирует\r\nтолкованию понятия \"свое имущество\" Европейским Судом по правам\r\nчеловека, лежащему в основе применения им статьи 1 Протокола N 1 к\r\nКонвенции о защите прав человека и основных свобод. Европейский Суд\r\nпо правам человека исходит из того, что каждый имеет право на\r\nбеспрепятственное пользование и владение своим имуществом, в том\r\nчисле в рамках осуществления вещных прав, также подлежащих защите\r\nна основании указанного Протокола (решения от 23 сентября 1982 года\r\nпо делу \"Спорронг и Леннрот (Sporrong and Lonnroth) против Швеции\"\r\nи от 21 февраля 1986 года по делу \"Джеймс и другие (James and\r\nOthers) против Соединенного Королевства\", а также содержащее ссылки\r\nна них решение от 30 мая 2000 года по делу \"Карбонара и Вентура\r\n(Carbonara and Ventura) против Италии\").\r\n Таким образом, по смыслу статей 17 (часть 1), 35 (часть 3) и\r\n55 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с\r\nсоответствующими международно-правовыми нормами, в отношении права\r\nпостоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого\r\nвладения земельными участками действует механизм защиты,\r\nгарантируемый статьями 35, 45 и 46 Конституции Российской\r\nФедерации.\r\n 4. Согласно статье 55 Конституции Российской Федерации в\r\nРоссийской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или\r\nумаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 2), а их\r\nконституционно допустимые ограничения возможны только на основании\r\nфедерального закона (часть 3). Вопреки этому обеспечиваемое\r\nконституционной защитой право гражданина на владение и пользование\r\nсвоим имуществом в виде земельного участка, закрепленного за ним и\r\nподлежащего передаче ему на основе федерального регулирования в\r\nполном объеме в пожизненное наследуемое владение или в\r\nсобственность, фактически умалено законом субъекта Российской\r\nФедерации.\r\n Положение части второй статьи 16 Закона города Москвы\r\n\"Об основах платного землепользования в городе Москве\", в\r\nсоответствии с которым находящийся в пользовании гражданина\r\nземельный участок в части, превышающей предельные для города Москвы\r\nнормы площади, предоставляемой в пожизненное наследуемое владение,\r\nпередается ему по договору аренды, ставит граждан, имеющих\r\nбольшемерные земельные участки, в менее выгодные условия,\r\nограничивая их использование в полном размере сроком аренды и\r\nвозлагая на этих граждан обязанность нести расходы в виде арендной\r\nплаты. Тем самым законом субъекта Российской Федерации введены\r\nограничения не только права пользования и владения таким\r\nимуществом, как земельный участок, но и конституционной свободы\r\nдоговора, что противоречит статье 55 (части 2 и 3) Конституции\r\nРоссийской Федерации.\r\n 5. Из конституционных принципов равенства и справедливости\r\nвытекает требование определенности, ясности, недвусмысленности\r\nправовой нормы, поскольку иное не может обеспечить ее единообразное\r\nприменение, не исключает неограниченное усмотрение в\r\nправоприменительной практике и, следовательно, неизбежно ведет к\r\nпроизволу. Данная правовая позиция выражена в ряде Постановлений\r\nКонституционного Суда Российской Федерации, в том числе от\r\n25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности\r\nчастей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР и от\r\n5 июля 2001 года по делу о проверке конституционности постановления\r\nГосударственной Думы от 28 июня 2000 года N 492-III ГД \"О внесении\r\nизменения в постановление Государственной Думы Федерального\r\nСобрания Российской Федерации \"Об объявлении амнистии в связи с\r\n55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов\".\r\n Часть вторая статьи 16 Закона города Москвы \"Об основах\r\nплатного землепользования в городе Москве\" не отвечает обращенному\r\nк законодателю конституционному требованию определенности правовой\r\nнормы: она допускает распространение понятия \"предоставление\r\nземельного участка\" как на случаи первичного получения земли, так и\r\nна случаи перерегистрации права владения и пользования земельными\r\nучастками для граждан, проживающих в принадлежащих им на праве\r\nсобственности домах, которые расположены на этих земельных\r\nучастках. Отсутствие разграничения институтов предоставления земли\r\nи изменения титула прав на земельные участки для уже реально\r\nвладеющих ими граждан на практике приводит к тому, что вопрос о\r\nразмерах землевладения решается произвольно.\r\n Неопределенность нормы позволяет органам исполнительной власти\r\nквалифицировать переоформление прав на земельный участок как\r\nпервичное его предоставление и в результате по собственному\r\nусмотрению определять, в каком размере он подлежит передаче в\r\nпожизненное наследуемое владение (в деле заявительницы это привело\r\nк значительному его уменьшению), что создает возможность для\r\nзлоупотреблений, порождает противоречивую правоприменительную\r\nпрактику и не отвечает принципу равенства граждан перед законом и\r\nсудом (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).\r\n 6. Наличие на момент принятия Закона города Москвы \"Об основах\r\nплатного землепользования в городе Москве\" федерального\r\nзаконодательства, которым регулируются отношения, касающиеся\r\nпостоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого\r\nвладения земельными участками и их перерегистрации, исключает для\r\nзаконодательного органа субъекта Российской Федерации установление\r\nсобственного регулирования в противоречие с федеральным. Такой\r\nзапрет вытекает из статей 15 (часть 2) и 76 (части 1, 2 и 5)\r\nКонституции Российской Федерации. Принятые вопреки данному запрету,\r\nт. е. с нарушением компетенции, акты субъектов Российской Федерации\r\nприменению не подлежат, а ограничиваемые ими права граждан во\r\nвсяком случае могут и должны быть восстановлены в процессе\r\nправоприменения на основе прямого действия Конституции Российской\r\nФедерации и приоритета федерального закона.\r\n Это, однако, не снимает необходимости проверки Конституционным\r\nСудом Российской Федерации - при наличии законных поводов и\r\nоснований - конституционности принятых с нарушением компетенции\r\nзаконов субъектов Российской Федерации также по содержанию норм,\r\nтем более в случаях, когда права гражданина, нарушенные законом\r\nсубъекта Российской Федерации, не были защищены состоявшимися по\r\nделу правоприменительными решениями.\r\n Такая правовая позиция вытекает из постановлений\r\nКонституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года по\r\nделу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127\r\nКонституции Российской Федерации и от 11 апреля 2000 года по делу о\r\nпроверке конституционности отдельных положений статей 1, 21 и 22\r\nФедерального закона \"О прокуратуре Российской Федерации\". Она\r\nобусловлена юридической природой решений Конституционного Суда\r\nРоссийской Федерации, являющихся единственными судебными актами,\r\nкоторые лишают противоречащие Конституции Российской Федерации\r\nнормы юридической силы и, следовательно, обеспечивают единообразное\r\nприменение конституционных положений в их развитии законодательной\r\nвластью.\r\n Исходя из непосредственного действия прав и свобод,\r\nКонституционный Суд Российской Федерации обеспечивает их правовую\r\nохрану на основе самой Конституции Российской Федерации, а не\r\nруководствуясь только федеральными законами, имеющими приоритет\r\nперед актами более низкого уровня. Следовательно, Конституционный\r\nСуд Российской Федерации не вправе отказать в проверке\r\nконституционности закона субъекта Российской Федерации по жалобе\r\nгражданина в случае, если его конституционные права не были\r\nвосстановлены другими судами на основе подлежавшего применению в\r\nотношении него федерального закона, как это имело место в деле\r\nзаявительницы.\r\n Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй\r\nстатьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального\r\nконституционного закона \"О Конституционном Суде Российской\r\nФедерации\", Конституционный Суд Российской Федерации\r\n\r\n п о с т а н о в и л:\r\n\r\n 1. Признать положение части второй статьи 16 Закона города\r\nМосквы \"Об основах платного землепользования в городе Москве\" не\r\nсоответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19\r\n(части 1 и 2), 35 (части 2 и 3) и 55 (части 1, 2 и 3).\r\n 2. В соответствии с частью второй статьи 100 Федерального\r\nконституционного закона \"О Конституционном Суде Российской\r\nФедерации\" дело гражданки Т.В.Близинской подлежит пересмотру в\r\nустановленном законом порядке.\r\n 3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит\r\nобжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения и\r\nдействует непосредственно.\r\n 4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона\r\n\"О Конституционном Суде Российской Федерации\" настоящее\r\nПостановление подлежит незамедлительному опубликованию в \"Собрании\r\nзаконодательства Российской Федерации\", \"Российской газете\",\r\nофициальных изданиях органов государственной власти Москвы.\r\nПостановление должно быть опубликовано также в \"Вестнике\r\nКонституционного Суда Российской Федерации\".\r\n\r\n\r\n Конституционный Суд\r\n Российской Федерации\r\n\r\n N 16-П\r\n
", "tounitid": null, "docid": "1000000000102073872" }