\r\n\r\n\r\n\r\n Именем\r\n Российской Федерации\r\n\r\n П О С Т А Н О В Л Е Н И Е\r\n\r\n КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ\r\n\r\n\r\n по делу о проверке конституционности ряда положений\r\n Устава - Основного Закона Читинской области\r\n\r\n город Москва 1 февраля 1996 года\r\n\r\n Конституционный Суд Российской Федерации в составе\r\nПредседателя В. А. Туманова, судей М. В. Баглая, Н. Т. Ведерникова,\r\nН. В. Витрука, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, В. Д. Зорькина,\r\nА. Л. Кононова, В. О. Лучина, Т. Г. Морщаковой, Ю. Д. Рудкина,\r\nН. В. Селезнева, В. Г. Стрекозова, О. И. Тиунова, О. С. Хохряковой,\r\nВ. Г. Ярославцвва,\r\n с участием Главы Администрации Читинской области Б. П. Иванова\r\n- представителя стороны, обратившейся с запросом в Конституционный\r\nСуд Российской Федерации; Председателя Читинской областной Думы\r\nВ. Е. Вишнякова - представителя стороны, принявшей оспариваемый\r\nакт,\r\n руководствуясь статьей 125 (пункт \"б\" части 2) Конституции\r\nРоссийской Федерации, подпунктом \"б\" пункта 1 части первой статьи\r\n3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 84, 85 и 86\r\nФедерального конституционного закона \"О Конституционном Суде\r\nРоссийской Федерации\",\r\n рассмотрел в открытом заседании дело о проверке\r\nконституционности ряда положений Устава - Основного Закона\r\nЧитинской области.\r\n Поводом к рассмотрению дела послужил запрос Администрации\r\nЧитинской области о проверке конституционности положений следующих\r\nстатей Устава - Основного Закона Читинской области: части третьей\r\nстатьи 10, пункта \"в\" части второй статьи 55, пункта \"в\" части\r\nвторой статьи 56, пунктов \"в\", \"д, \"р\", \"с\" части второй статьи 57,\r\nчасти второй статьи 63, пунктов \"в\", \"д\", \"з\", \"к\" части первой\r\nстатьи 67, части первой статьи 74, части второй статьи 77, частей\r\nчетвертой и седьмой статьи 81, части второй статьи 82, части\r\nтретьей статьи 112, части второй статьи 118, статьи 125.\r\n Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся\r\nнеопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции\r\nРоссийской Федерации указанные в запросе нормы.\r\n Заслушав сообщение судьи-докладчика В. Д. Зорькина, объяснения\r\nпредставителей сторон, исследовав представленные документы и\r\nматериалы, Конституционный Суд Российской Федерации\r\n\r\n у с т а н о в и л:\r\n 1. Подлежащие проверке положения Устава - Основного Закона\r\nЧитинской области регламентируют вопросы формирования органов\r\nгосударственной власти области, разграничения их полномочий и\r\nпорядка взаимодействия и по существу составляют единый блок.\r\nПоскольку Конституция Российской Федерации относит эти вопросы к\r\nсовместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской\r\nФедерации, запрос в соответствии с требованиями части второй статьи\r\n85 Федерального конституционного закона \"О Конституционном Суде\r\nРоссийской Федерации\" является допустимым.\r\n 2. Согласно части третьей статьи 74 Федерального\r\nконституционного закона \"О Конституционном Суде Российской\r\nФедерации\" Конституционный Суд Российской Федерации принимает\r\nпостановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в\r\nотношении той части акта, конституционность которой подвергается\r\nсомнению.\r\n В запросе Администрации Читинской области оспаривается\r\nконституционность ряда положений тринадцати статей Устава. По\r\nмнению заявителя, предусмотренные в них порядок формирования и\r\nполномочия органов государственной власти области противоречат\r\nосновам конституционного строя, в том числе принципам разделения\r\nвластей и самостоятельности органов государственной власти,\r\nсодержащимся в Конституции Российской Федерации предписаниям о\r\nразграничении предметов ведения в Российской Федерации, о порядке\r\nорганизации и деятельности органов государственной власти субъектов\r\nРоссийской Федерации.\r\n 3. В части третьей статьи 10 Устава закреплено положение о\r\nтом, что данными нормативный акт имеет высшую юридическую силу по\r\nотношению к правовым актам области. Заявитель оспаривает\r\nконституционность этого положения на том основании, что высшую\r\nюридическую силу имеет только Конституция Российской Федерации.\r\n Однако в данной статье речь идет о высшей юридической силе\r\nУстава применительно не к Конституции Рсссийской Федерации, а лишь\r\nк правовым актам области. Из статьи 66 (часть 2) Конституции\r\nРоссийской Федерации следует, что уставом определяется статус\r\nобласти. Это означает, что устав занимает особое, а именно высшее,\r\nместо в иерархии нормативных актов, принимаемых законодательным\r\nорганом области. Кроме того, в соответствии с частью первой статьи\r\n10 Устава Конституция Российской Федерации, федеральные\r\nконституционные законы и федеральные законы, принимаемые по\r\nпредметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на\r\nтерритории области, а в соответствии с частью второй этой же статьи\r\nзаконы и иные правовые акты области не могут противоречить\r\nфедеральным законам. Таким образом, оспариваемым положением Устава\r\nне вводится принцип его верховенства ни по отношению к Конституции\r\nРоссийской Федерации, ни по отношению к федеральному\r\nзаконодательству.\r\n 4. В запросе оспаривается также предусмотренный Уставом\r\nпорядок подписания и обнародования законов области:\r\n - принятые законы области подписываются Председателем\r\nобластной Думы (пункт \"в\" части второй статьи 55 и часть четвертая\r\nстатьи 81);\r\n - Глава Администрации в установленном порядке обнародует\r\nпринятый областной Думой закон (пункт \"д\" части первой статьи 67);\r\n - если Глава Администрации в установленный срок не обнародует\r\nи не отклонит закон, то закон обнародуется Думой (часть седьмая\r\nстатьи 81);\r\n - при повторном принятии закона, ранее отклоненного Главой\r\nАдминистрации, последний обязан обнародовать закон в течение семи\r\nдней (часть вторая статьи 82).\r\n В названных статьях за Главой Администрации закрепляется\r\nпрерогатива участия в законодательном процессе, а именно: ему\r\nнаправляется для рассмотрения и обнародования принятый Думой закон;\r\nон имеет право отклонить принятый Думой закон и направить его на\r\nповторное рассмотрение (отлагательное вето), в этом случае\r\nповторное рассмотрение закона, равно как и преодоление вето\r\nобязательно для принятия такого закона. Тем самым исполнительная\r\nвласть в лице Главы Администрации получает возможность влиять на\r\nзаконодательный процесс в стадии принятия и обнародования закона,\r\nчто соответствует принципам разделения властей и единства системы\r\nгосударственной власти (статья 5, часть 3, и статья 10 Конституции\r\nРоссийской Федерации) и закреплен применительно к законодательному\r\nпроцессу на федеральном уровне (пункт \"д\" статьи 84, статьи 107 и\r\n108 Конституции Российской Федерации).\r\n Наличие у Главы Администрации полномочий по рассмотрению,\r\nодобрению, отклонению, направлению на повторное рассмотрение и по\r\nобнародованию закона означает, что обнародование закона\r\nпредполагает его удостоверение Главой Администрации. Такое\r\nудостоверение может быть осуществлено Главой Администрации или\r\nпутем подписания закона, или путем издания специального акта.\r\nПункт \"д\" части первой статьи 67, часть седьмая статьи 81 и часть\r\nвторая статьи 82 Устава не исключают этого, хотя в самом тексте\r\nназванных статей о необходимости подписи Главы Администрации ничего\r\nне сказано. Вместе с тем Устав не предполагает и какого-либо иного\r\nварианта, при котором обнародование закона было бы удостоверено\r\nподписью Главы Администрации. Напротив, из пункта \"в\" части второй\r\nстатьи 55 и части четвертой статьи 81 Устава следует, что законы,\r\nпринятые Думой, подписывает только ее Председатель. Как установлено\r\nв ходе слушания дела, Дума считает, что и для обнародования закона\r\nтакже достаточно его подписания только Председателем Думы. Это\r\nисключает из процедуры обнародования законов ее существенный\r\nэлемент.\r\n Таким образом, пункт \"в\" части второй статьи 55 и часть\r\nчетвертая статьи 81 Устава в их системной связи, исключая\r\nнеобходимость подписания законов Главой Администрации, не\r\nсоответствуют Конституции Российской Федерации, содержащимся в ней\r\nпринципам единства государственной власти (статья 5, часть 3) и\r\nразделения властей (статья 10).\r\n 5. В пункте \"в\" части второй статьи 56 Устава закрепляется\r\nправо областной Думы на участие в формировании исполнительного\r\nоргана власти. Само по себе это право законодателя как один из\r\nэлементов системы сдержек и противовесов, дающий ему возможность\r\nвлиять на исполнительную власть, не противоречит основам\r\nконституционного строя Российской Федерации. Важно, однако, как эта\r\nвозможность конкретизируется в Уставе. Согласно пункту \"р\" части\r\nвторой статьи 57 и пункту \"з\" части первой статьи 67 Устава Дума по\r\nпредложению Главы Администрации утверждает назначение и\r\nосвобождение от должности заместителей Главы Администрации и\r\nруководителей органов Администрации области в соответствии с\r\nобластным законом. В данном случае освобождение от должности с\r\nсогласия Думы фактически лишает Администрацию области возможности\r\nдействовать в качестве самостоятельного исполнительного органа\r\nгосударственной власти в условиях разделения властей. Поэтому\r\nданное положение Устава не соответствует статье 10 Конституции\r\nРоссийской Федерации.\r\n 6. В запросе оспариваются положения Устава о том, что Дума по\r\nпредставлению Главы Администрации утверждает проекты планов и\r\nпрограмм социально-экономического развития области, областного\r\nбюджета, отчетов об их исполнении, проектов схемы управления\r\nобластью и структуры органов Администрации области, о внесении в\r\nних изменений (пункт \"а\" части второй статьи 57, пункт \"в\" части\r\nпервой статьи 67).\r\n Данный круг вопросов, как подлежащий по своей природе\r\nзаконодательному регулированию, входит в полномочия именно органа\r\nзаконодательной власти и, следовательно, соответствует принципу\r\nразделения властей и принципу самостоятельности органов\r\nзаконодательной власти, закрепленными в статье 10 Конституции\r\nРоссийской Федерации и конкретизированным в других статьях\r\nКонституции Российской Федерации, очерчивающих предметы\r\nзаконодательного регулирования. Аналогичное положение, касающееся\r\nутверждения схемы управления и структуры органов исполнительной\r\nвласти, закреплено Законом Российской Федерации от 5 марта 1992\r\nгода \"О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой,\r\nобластной администрации\", согласно которому схема управления\r\nобластью и структура органов областной администрации утверждаются\r\nпредставительным органом власти (пункт 7 статьи 44, пункт \"а\" части\r\nпервой статьи 48).\r\n Заявитель просит также проверить конституционность положения\r\nУстава о том, что областная Дума устанавливает порядок организации\r\nи деятельности исполнительного органа власти области (пункт \"д\"\r\nчасти второй статьи 57). Это положение Устава предполагает\r\nопределение указанного порядка законодателем путем нормативного\r\nурегулирования, что соответствует конституционным задачам\r\nзаконодательной власти, соотносится со статьей 114 (часть 2)\r\nКонституции Российской Федерации, в состветствии с которой порядок\r\nдеятельности высшего органа исполнительной власти Российской\r\nФедерации - Правительства Российской Федерации также определяется\r\nзаконом, и не исключает для исполнительной власти области\r\nвозможности на основе установленного Думой порядка принимать\r\nсобственные нормативные акты конкретизирующего, подзаконного\r\nхарактера.\r\n 7. Заявитель оспаривает конституционность положения части\r\nвторой статьи 63 Устава, которое предусматривает подотчетность\r\nАдминистрации области областной Думе по вопросам, отнесенным к ее\r\nкомпетенции. Сама по себе обязанность исполнительной власти\r\nотчитываться в установленном порядке по определенным вопросам перед\r\nпредставительной (законодательной) властью вытекает из природы\r\nисполнительной власти как власти, исполняющей закон, что объясняет\r\nнеобходимость соответствующего парламентского контроля, например по\r\nвопросам бюджета. Однако оспариваемое положение Устава о\r\nподотчетности Администрации, рассматриваемое в системной связи с\r\nдругими его нормами - частью\" третьей статьи 57 и статьей 58, из\r\nкоторых следует, что законом области можно неограниченно расширять\r\nполномочия Думы, в том числе в определении форм и методов\r\nосуществляемого ею контроля, создает возможность фактического\r\nпревращения Администрации из самостоятельного исполнительного\r\nоргана государственной власти в орган Думы. Это несовместимо с\r\nпринципом разделения властей и принципом самостоятельности органов\r\nзаконодательной и исполнительной власти, закрепленными в статье 10\r\nКонституции Российской Федерации.\r\n 8. Положение пункта \"с\" части второй статьи 57 Устава о том,\r\nчто областная Дума совместно с Администрацией области согласовывает\r\nназначение на должность председателя областного суда и председателя\r\nобластного арбитражного суда, не соответствует статье 128 (часть 2)\r\nКонституции Российской Федерации, из которой следует, что судьи\r\nобластных судов назначаются в порядке, установленном федеральным\r\nзаконом.\r\n Согласно статье 6 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992\r\nгода \"О статусе судей в Российской Федерации\" в редакции от 21 июня\r\n1995 года судьи областных судов назначаются с учетом мнения\r\nзаконодательного (представительного) органа соответствующей\r\nобласти. Следовательно, действующее федеральное законодательство не\r\nтребует \"согласования\", согласия эаконодательного органа при\r\nрешении данного вопроса. Это, однако, не исключает, что с учетом\r\nстатьи 72 (пункт \"л\" части 1) Конституции Российской Федерации, в\r\nсоответствии с которой кадры судебных и правоохранительных органов\r\nнаходятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов\r\nРоссийской Федерации, законодатель может предусмотреть и иной\r\nпорядок. Во всяком случае, это право остается за федеральным, а не\r\nобластным законодательным органом.\r\n Положение пункта \"с\" части второй статьи 57 Устава о том, что\r\nобластная Дума совместно с Администрацией области согласовывает\r\nназначение и освобождение от должности руководителей\r\nтерриториальных подразделений федеральных органов исполнительной\r\nвласти, а также аналогичное положение пункта \"к\" статьи 67 Устава\r\nпротиворечат статье 78 (часть 1) Конституции Российской Федерации,\r\nсогласно которой должностные лица данного уровня назначаются\r\nфедеральными органами исполнительной власти.\r\n 9. В запросе оспаривается конституционность положения части\r\nпервой статьи 74 Устава о том, что судебная система области входит\r\nв судебную систему Российской Федерации. Заявитель подвергает\r\nсомнению понятие \"судебная система области\" и право областного\r\nзаконодательного органа определять судебную систему.\r\n Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации\r\nустановление системы федеральных органов судебной власти (пункт\r\n\"г\"), судоустройство (пункт \"о\") находятся в ведении Российской\r\nФедерации (а не ее субъектов). В статье 118 (часть 3) Конституции\r\nРоссийской Федерации предусмотрено, что судебная система Российской\r\nФедерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и\r\nФедеральным конституционным законом. До принятия этого закона\r\nдействующая судебная система также определяется законом Российской\r\nФедерации и в соответствии с ним представляет собой единую судебную\r\nсистему, поскольку в ней не выделены в качестве самостоятельных\r\nсудебные системы субъектов Российской Федерации.\r\n Оспариваемое положение необходимо рассматривать, однако, в\r\nконтексте всей статьи 74 Устава - в ней перечислены только те\r\nдействующие в области суды, которые предусмотрены федеральным\r\nзаконодательством, а также в сопоставлении с частью первой статьи\r\n73, предусматривающей, что правосудие в области осуществляется\r\nсудами, учрежденными и действующими в соответствии с Конституцией\r\nРоссийской Федерации и федеральными законами. В этой связи\r\nвыражение \"судебная система области\" не означает создания какой-то\r\nособой областной судебной системы наряду с единой судебной системой\r\nРоссийской Федерации, которая установлена и действует на основе\r\nсоответствующих предписаний Конституции и законодательства\r\nРоссийской Федерации.\r\n 10. В запросе оспаривается часть вторая статьи 77 Устава: \"До\r\nпринятия федеральных законов, определяющих основы правового\r\nрегулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации\r\nи области, область вправе принимать законы и иные нормативные акты\r\nпо предметам совместного ведения самостоятельно. После принятия\r\nфедерального закона по предметам совместного ведения области и\r\nРоссийской Федерации правовые акты области приводятся в\r\nсоответствие с федеральным законом\". Заявитель полагает, что по\r\nпредметам совместного ведения сначала принимаются федеральные\r\nзаконы, а затем в соответствии с ними - нормативные акты области.\r\n По смыслу статей 72, 76 (часть 2) и 77 (часть 1) Конституции\r\nРоссийской Федерации отсутствие соответствующего федерального\r\nзакона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует\r\nобластной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из\r\nприроды совместной компетенции. При этом после издания федерального\r\nзакона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним, что\r\nследует из статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации.\r\nНеобходимость выполнения этого условия также оговорена в Уставе.\r\n 11. Конституционность части третьей статьи 112 Устава\r\nзаявитель оспаривает постольку, поскольку она предписывает органам\r\nместного самоуправления образовывать свои исполнительные органы.\r\n Конституция Российской Федерации (статья 12) не включает\r\nорганы местного самоуправления в систему органов государственной\r\nвласти и предусматривает, что их структура определяется населением\r\nсамостоятельно (статья 131, часть 1), в соответствии с федеральными\r\nзаконами, законами и иными нормативными актами субъектов Российской\r\nФедерации, устанавливающими общие принципы организации местного\r\nсамоуправления (статья 72, пункт \"н\" части 1; статья 76, часть 2).\r\nУстановление общих принципов организации системы органов\r\nгосударственной власти и местного самоуправления находится в\r\nсовместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской\r\nФедерации.\r\n В соответствии со статьей 76 (часть 5) Конституции Российской\r\nФедерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов\r\nРоссийской Федерации не могут противоречить федеральным законам,\r\nпринятым по предметам совместного ведения. Федеральный закон от 28\r\nавгуста 1995 года \"Об общих принципах организации местного\r\nсамоуправления в Российской Федерации\" не содержит понятия\r\n\"исполнительные органы местного самоуправления\" и, требуя в\r\nобязательном порядке наличия выборных органов муниципальных\r\nобразований, оставляет создание других органов на усмотрение самих\r\nместных сообществ (глава III \"Органы местного самоуправления и\r\nдолжностные лица местного самоуправления\"). Исполнительные органы,\r\nо которых идет речь в статье 112 Устава, относятся к этим \"другим\",\r\nа не к выборным органам местного самоуправления. Согласно статье\r\n130 (часть 2) Конституции Российской Федерации органы местного\r\nсамоуправления могут быть как выборными, так и создаваемыми на\r\nдругих основах. Всего этого оспариваемая норма не учитывает,\r\nпоэтому областной Думе следует привести ее в соответствие с\r\nКонституцией Российской Федерации и федеральным законом.\r\n Положение части второй статьи 118 Устава позволяет органам\r\nгосударственной власти передавать органам местного самоуправления\r\nосуществление отдельных государственных полномочий. Как следует из\r\nстатьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, органы\r\nместного самоуправления могут наделяться законом отдельными\r\nгосударственными полномочиями. Федеральный закон \"Об общих\r\nпринципах организации местного самоуправления в Российской\r\nФедерации\" (часть четвертая статьи 6) также определяет, что\r\nнаделение органов местного самоуправления отдельными\r\nгосударственными полномочиями осуществляется федеральными законами,\r\nзаконами субъектов Российской Федерации. Областная Дума является\r\nзаконодательным органом субъекта Российской Федерации,\r\nследовательно, она вправе в пределах принадлежащих ей полномочий\r\nпосредством закона наделять органы местного самоуправления\r\nотдельными государственными полномочиями.\r\n 12. В запросе оспаривается статья 125 Устава,\r\nпредусматривающая, что организация исполнительной власти области в\r\nтечение шести месяцев должна быть приведена в соответствие с\r\nположениями Устава и что на их основании проводятся выборы Главы\r\nАдминистрации области. По мнению заявителя, структурные изменения\r\nисполнительной власти и выборы Главы Администрации должны\r\nпроводиться на основании федерального закона, а не Устава области и\r\nсоответствующего областного закона.\r\n Согласно Конституции Российской Федерации установление общих\r\nпринципов организации системы органов государственной власти\r\nнаходится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов\r\n(статья 72, пункт \"н\" части 1); по этому вопросу издаются\r\nфедеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и\r\nиные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации\r\n(статья 76, часть 2); система органов государственной власти\r\nсубъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в\r\nсоответствии с основами конституционного строя Российской Федерации\r\nи общими принципами организации представительных и исполнительных\r\nорганов государственной власти, определяемыми федеральным законом\r\n(статья 77, часть 1). Следовательно, выборы Главы Администрации и\r\nструктурные изменения органов государственной власти области\r\nявляются предметом регулирования не только федерального\r\nзаконодателя, но и законодательного органа самой области.\r\n Отсутствие соответствующего федерального закона на момент\r\nпринятия Устава не препятствовало областной Думе принять\r\nсобственный нормативный акт, что следует из статей 72, 76 (часть 2)\r\nи 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и вытекает из\r\nприроды совместной компетенции. По смыслу статьи 76 (часть 5)\r\nКонституции Российской Федерации после издания федерального закона\r\nпо предмету совместного ведения нормативные акты субъекта\r\nРоссийской Федерации должны быть приведены в соответствие с ним.\r\nФедеральным законом от 5 декабря 1995 года \"О порядке формирования\r\nСовета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации\"\r\n(статья 3) установлено, что выборы глав исполнительных органов\r\nгосударственной власти субъектов Российской Федерации должны быть\r\nзавершены не позднее декабря 1996 года. Из статьи 125 Устава\r\nследует, что эти выборы должны быть проведены в течение шести\r\nмесяцев.\r\n Таким образом, статья 125 Устава не противоречит ни\r\nКонституции Российской Федерации, ни принятому в соответствии с нею\r\nфедеральному закону.\r\n На основании изложенного и руководствуясь частями первой и\r\nвторой статьи 71, частями первой, второй, третьей и пятой статьи\r\n72, статьями 75 и 87 Федерального конституционного закона \"О\r\nКонституционном Суде Российской Федерации\", Конституционный Суд\r\nРоссийской Федерации\r\n\r\n п о с т а н о в и л :\r\n 1. Признать соответствующими Конституции Российской Федерации\r\nследующие положения Устава - Основного Закона Читинской области:\r\nчасть третью статьи 10, пункт \"в\" части второй статьи 56, пункты\r\n\"в\" и \"д\" части второй статьи 57, пункты \"в\" и \"д\" части первой\r\nстатьи 67, часть первую статьи 74, часть вторую статьи 77, часть\r\nседьмую статьи 81, часть вторую статьи 82, часть вторую статьи 118\r\nи статью 125.\r\n 2. Признать положения пункта \"в\" части второй статьи 55 и\r\nчасти четвертой статьи 81 Устава - Основного Закона Читинской\r\nобласти постольку, поскольку они не предусматривают подписание\r\nзаконов области Главой Администрации, не соответствующими\r\nКонституции Российской Федерации, ее статьям 5 (часть 3) и 10.\r\n Признать положения пункта \"р\" части второй статьи 57 и пункта\r\n\"з\" части первой статьи 67 Устава - Основного Закона Читинской\r\nобласти об утверждении областной Думой освобождения руководителей\r\nорганов Администрации области, а также положение части второй\r\nстатьи 63 о подотчетности Администрации области областной Думе не\r\nсоответствующими Конституции Российской Федерации, ее статье 10.\r\n Признать положение пункта \"с\" части второй статьи 57 Устава -\r\nОсновного Закона Читинской области о согласовании назначения на\r\nдолжность председателя областного суда, председателя областного\r\nарбитражного суда не соответствующим Конституции Российской\r\nФедерации, ее статье 128 (часть 2).\r\n Признать положения пункта \"с\" части второй статьи 57 и пункта\r\n\"к\" части первой статьи 67 Устава - Основного Закона Читинской\r\nобласти о согласовании назначения и освобождения от должности\r\nруководителей территориальных подразделений федеральных органов\r\nисполнительной власти во всех случаях, а не только в\r\nпредусмотренных Конституцией Российской Федерации или федеральным\r\nзаконом, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее\r\nстатье 78 (часть 1).\r\n Признать часть третью статьи 112 Устава - Основного Закона\r\nЧитинской области не соответствующей Конституции Российской\r\nФедерации, ее статьям 12 и 131 (часть 1).\r\n 3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального\r\nконституционного закона \"О Конституционном Суде Российской\r\nФедерации\" настоящее Постановление является окончательным, не\r\nподлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его\r\nпровозглашения и действует непосредственно.\r\n 4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона \"О\r\nКонституционном Суде Российской Федерации\" настоящее Постановление\r\nподлежит незамедлительному опубликованию в \"Собрании\r\nзаконодательства Российской Федерации\", \"Российской газете\", а\r\nтакже официальных изданиях органов государственной власти Читинской\r\nобласти.\r\n\r\n\r\n Конституционный Суд\r\n Российской Федерации\r\n\r\n N 3-П\r\n --------------------\r\n\r\n\r\n ОСОБОЕ МНЕНИЕ\r\n судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н. В. Витрука\r\n по делу о проверке ряда положений Устава (Основного Закона)\r\n Читинской области\r\n\r\n Современная правовая ситуация в Российской Федерации\r\nхарактеризуется тем, что по многим вопросам совместного ведения\r\nорганов государственной власти Российской Федерации и органов\r\nгосударственной власти ее субъектов нормативно не разграничены их\r\nполномочия (не подписаны Договоры о разграничении предметов ведения\r\nи полномочий между Российской Федерацией и всеми ее субъектами, не\r\nприняты по этим вопросам федеральные законы, предусмотренные\r\nКонституцией Российской Федерации). До издания федеральных законов\r\nпо вопросам совместного ведения субъекты Российской Федерации\r\nвправе самостоятельно регулировать соответствующие отношения, а\r\nтакже вправе и обязаны корректировать свое собственное нормативное\r\nрегулирование после издания федерального закона и в соответствии с\r\nним (при действии презумпции его конституционности). В настоящее\r\nвремя и по вопросам исключительной компетенции субъектов Российской\r\nФедерации не всегда есть нормативное регулирование.\r\n В условиях такого правового вакуума при проверке отдельных\r\nположений Устава (Основного Закона) Читинской области (равно как и\r\nдругих субъектов Российской Федерации) возникает неоднозначное\r\nпонимание тех или иных положений Устава, усугубляемое недостатками\r\nзаконодательной техники (при отсутствии достаточного опыта\r\nзаконотворчества в субъектах Российской Федерации), что существенно\r\nзатрудняет проверку конституционности тех или иных положений\r\nУстава. В то же время проверка на конституционность некоторых\r\nположений Устава Читинской области недопустима в силу того, что\r\nоспариваемые положения не носят конституционного характера, не\r\nимеют конституционного значения и вообще не нашли какого-либо\r\nрешения в федеральной Конституции.\r\n При проверке отдельных институтов и норм Устава Читинской\r\nобласти (равно как и других субъектов Российской Федерации) на\r\nсоответствие конституционному принципу разделения властей нельзя за\r\nобразец (эталон) брать структуру и взаимодействие органов\r\nгосударственной власти на федеральном уровне и подгонять под\r\nфедеральную схему систему организации государственной власти в\r\nсубъектах Российской Федерации.\r\n Этого нельзя делать уже в силу того, что глава администрации\r\nЧитинской области не является главой области как субъекта\r\nРоссийской Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации глава\r\nадминистрации квалифицируется как высшее должностное лицо субъекта\r\nРоссийской Федерации, но и в этом случае правовая природа института\r\nвысшего должностного лица далеко не ясна.\r\n Единая система исполнительной власти в Российской Федерации, о\r\nкоторой говорится в части второй статьи 77 Конституции Российской\r\nФедерации, не исключает разнообразия в организации исполнительной\r\nвласти субъектов Российской Федерации. Именно поэтому субъекты\r\nРоссийской Федерации издают законы и другие правовые нормативные\r\nакты, регулирующие организацию и деятельность их собственных\r\nорганов государственной власти в полном объеме либо на основе\r\nконкретизации соответствующих федеральных законов (пункт \"н\" части\r\nпервой статьи 72, часть 2 статьи 76, часть первая статьи 77\r\nКонституции Российской Федерации). В ином случае теряет смысл\r\nфедеративное устройство Российского государства.\r\n Администрация Читинской области оспаривает конституционность\r\nположений Устава Читинской области относительно подписания и\r\nобнародования законов области. В законотворческом процессе в\r\nсубъектах Российской Федерации с точки зрения принципа разделения\r\nвластей, системы сдержек и противовесов необходимо известное\r\nсотрудничество двух ветвей власти, предполагающее участие\r\nисполнительной власти в законотворчестве, наличия взаимного\r\nконтроля. Глава администрации Читинской области наделяется широкими\r\nполномочиями в законотворческом процессе, в том числе (весьма\r\nсущественными с точки зрения разделения властей) правом\r\nотлагательного вето относительно законов, принятых областной Думой,\r\nправом обнародования законов области (части 5 и 6 статьи 8, статья\r\n82 Устава). Вопрос о подписи закона, принятого областной Думой, при\r\nналичии вышеперечисленных прав главы администрации области в\r\nзаконотворческом процессе, теряет свою остроту и более того - не\r\nимеет конституционного значения и характера. Закон, согласно Уставу\r\nЧитинской области, подписывается председателем областной Думы и\r\nобнародуется главой администрации области. Такое обнародование\r\nвполне возможно путем издания специального акта за подписью главы\r\nадминистрации области. Таким образом, закон области, подписанный\r\nпредседателем областной Думы, дополняется подписью главы\r\nадминистрации области. Эти подписи двух высших должностных лиц\r\nосуществляются на разных этапах областного законотворчества, имеют\r\nразличную правовую природу и преследуют различные цели.\r\n В то же время Устав в части 7 статьи 81 содержит разумное\r\nправило, направленное против возможного злоупотребления главой\r\nадминистрации области правом обнародования законов области (что, к\r\nсожалению, имело место в Читинской области): \"В случае\r\nнеобнародования и неотклонения закона в установленный срок Главой\r\nадминистрации Закон обнародуется Думой\".\r\n В части 2 статьи 63 Устава Читинской области закреплено, что\r\nадминистрация области \"подотчетна областной Думе по вопросам,\r\nотнесенным к ее компетенции\". Данное положение в силу своей\r\nредакции вызывает неоднозначное его понимание. Подотчетность\r\nадминистрации областной Думе по вопросам, по которым Устав\r\nустанавливает контроль за деятельностью исполнительной власти\r\n(бюджет и др.), иными словами, по вопросам компетенции областной\r\nДумы, соответствует конституционным требованиям и не противоречит\r\nпринципу разделения властей.\r\n Администрация Читинской области оспаривает конституционность\r\nпонятия \"судебной системы области\" и пункта \"с\" части второй статьи\r\n37 Устава, согласно которому областная Дума совместно с\r\nадминистрацией области согласовывает назначение на должность\r\nпредседателя областного суда, председателя областного арбитражного\r\nсуда, прокурора области, а также назначение и освобождение от\r\nдолжности руководителей территориальных подразделений федеральных\r\nорганов исполнительной власти. Согласно пункту \"г\" статьи 71\r\nКонституции Российской Федерации установление системы федеральных\r\nорганов судебной власти, порядка их организации и деятельности, а\r\nтакже судоустройство (пункт \"о\" той же статьи) находится в ведении\r\nРоссийской Федерации, в соответствии с пунктом \"л\" части первой\r\nстатьи 72 Конституции Российской Федерации кадры судебных и\r\nправоохранительных органов находятся в совместном ведении\r\nРоссийской Федерации и субъектов Российской Федерации.\r\n Из приведенных конституционных положений не вытекает, что вся\r\nсистема судебных органов в Российской Федерации является лишь\r\nфедеральной (наряду с федеральными органами судебной власти могут\r\nбыть и судебные органы субъектов Российской Федерации, возможность\r\nсоздания которых предусмотрено и официально принятой концепцией\r\nсудебной реформы), а также и то, что субъекты Российской Федерации\r\nне могут устанавливать правовые нормы, конкретизирующие положения\r\nфедеральных законов, в частности, о порядке формирования\r\nфедеральных органов судебной власти.\r\n При отсутствии федеральных законов, в полном объеме\r\nрегулирующих систему, порядок организации и деятельности\r\n(судопроизводство) федеральных органов судебной власти, весьма\r\nзатруднительно однозначно оценить конституционность тех или иных\r\nположений Устава относительно судоустройства, кадров судов. Это\r\nзамечание в равной мере относится и к оценке конституционности\r\nположений Устава о порядке назначения и освобождения от должности\r\nруководителей территориальных подразделений федеральных органов\r\nисполнительной власти и участия в этом субъекта Российской\r\nФедерации, что может быть предметом специального регулирования в\r\nДоговоре о разграничении предметов ведения и полномочий между\r\nорганами государственной власти Российской Федерации и органами\r\nгосударственной власти Читинской области на основе положений статьи\r\n78 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми\r\nфедеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной\r\nвласти субъектов Российской Федерации при взаимном соглашении могут\r\nпередавать друг другу осуществление части своих полномочий.\r\n Администрация Читинской области оспаривает конституционность\r\nчасти третьей статьи 112 Устава относительно образуемых органами\r\nместного самоуправления \"исполнительных органов\". Федеральный закон\r\nот 28 августа 1995 года \"Об общих принципах организации местного\r\nсамоуправления в Российской Федерации\" говорит об органах местного\r\nсамоуправления - выборных и других органах - и должностных лицах\r\nместного самоуправления - выборных лиц (населением непосредственно\r\nили представительным органом местного самоуправления) либо\r\nработающих по контракту (трудовому договору) лиц, выполняющих\r\nорганизационно-распорядительные функции в органах местного\r\nсамоуправления и не относящихся к категории государственных\r\nслужащих. Видимо, под исполнительными органами в системе местного\r\nсамоуправления законодатель Читинской области понимает помимо\r\nпредставительных органов иные органы местного самоуправления и\r\nпомимо выборных иные должностные лица местного самоуправления,\r\nвыполняющих организационно-распорядительные функции в органах\r\nместного самоуправления. Терминология Устава Читинской области\r\nможет быть приведена в полное соответствие с терминологией\r\nфедерального закона.\r\n Смысл части третьей статьи 112 Устава Читинской области\r\nзаключается в том, что руководитель органа местного самоуправления\r\nи одновременно возможного его исполнительного органа, выполняющего\r\nорганизационно-распорядительные функции в данном органе местного\r\nсамоуправления, должен избираться населением на основе всеобщего,\r\nравного, прямого избирательного права тайным голосованием. Этот\r\nспособ формирования главы органа местного самоуправления и\r\nобразуемого им исполнительного органа демократичен и отвечает\r\nсущности самоуправления. Но с другой стороны установление одного,\r\nединственного способа формирования главы органа местного\r\nсамоуправления и его исполнительного органа есть известное\r\nограничение полномочий самого населения самоуправляемых\r\nобразований. Однако решение этого вопроса составляет исключительную\r\nкомпетенцию субъекта Российской Федерации, а не федеральных органов\r\nи тем более не Конституционного Суда Российской Федерации.\r\n Часть первая статьи 131 Конституции устанавливает, что\r\nструктура органов местного самоуправления определяется населением\r\nсамостоятельно. Понятие \"структуры\" многозначно и оно не\r\nобязательно должно включать способы формирования того или иного\r\nэлемента структуры органов местного самоуправления. Поэтому\r\nвызывает сомнение ограничение возможности самого населения\r\nсамоуправляемых поселений определять способы и порядок формирования\r\nорганов местного самоуправления, включая и их должностных лиц, но\r\nвывод, что такого рода ограничение, установленное в законном\r\nпорядке на уровне субъекта Российской Федерации (в данном случае в\r\nУставе области), является неконституционным, вряд ли правилен.\r\n На основании изложенного прихожу к выводу, что проверка\r\nотдельных положений Устава (Основного Закона) Читинской области,\r\nоспариваемых администрацией Читинской области (о которых речь шла\r\nвыше) должна быть прекращена производством, так как они по своему\r\nхарактеру и природе не являются конституционными и не нашли\r\nразрешения в Конституции. Иные оспариваемые положения Устава при\r\nотсутствии необходимых федеральных законов, принятие которых\r\nпредусмотрено Конституцией Российской Федерации, не могут быть\r\nпроверены на их соответствие конституционному принципу разделения\r\nвластей и поэтому в отношении этих положений должна действовать\r\nпрезумпция их конституционности.\r\n\r\n\r\n 5 февраля 1996 года\r\n г. Москва\r\n\r\n\r\n -------------\r\n
", "tounitid": null, "toparaid": "", "rdk": 0, "baseid": "c000000000" }