\r\n\r\n\r\n\r\n Именем\r\n Российской Федерации\r\n\r\n П О С Т А Н О В Л Е Н И Е\r\n\r\n КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ\r\n\r\n\r\n по делу о проверке конституционности отдельных положений\r\n федеральных законов \"О федеральном бюджете на 2002 год\",\r\n \"О федеральном бюджете на 2003 год\", \"О федеральном бюджете на\r\n 2004 год\" и приложений к ним в связи с запросом группы членов\r\n Совета Федерации и жалобой гражданина А.В.Жмаковского\r\n\r\n город Москва 23 апреля 2004 года\r\n\r\n Конституционный Суд Российской Федерации в составе\r\nПредседателя В.Д.Зорькина, судей М.В.Баглая, Н.С.Бондаря,\r\nГ.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина,\r\nС.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, А.Л.Кононова, Л.О.Красавчиковой,\r\nВ.О.Лучина, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова,\r\nО.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,\r\n с участием представителей группы членов Совета Федерации,\r\nобратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации с\r\nзапросом, - члена Совета Федерации С.А.Агапцова и адвоката\r\nХ.П.Комарова, гражданина А.В.Жмаковского, постоянного представителя\r\nГосударственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации\r\nЕ.Б.Мизулиной, представителя Государственной Думы - депутата\r\nГосударственной Думы В.В.Гальченко, полномочного представителя\r\nСовета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации\r\nЮ.А.Шарандина, полномочного представителя Президента Российской\r\nФедерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А.Митюкова,\r\n руководствуясь статьей 125 (пункт \"а\" части 2 и часть 4)\r\nКонституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями\r\nтретьей и четвертой статьи 3, статьями 36, 74, 84, 85, 86, 96, 97 и\r\n99 Федерального конституционного закона \"О Конституционном Суде\r\nРоссийской Федерации\",\r\n рассмотрел в открытом заседании дело о проверке\r\nконституционности отдельных положений федеральных законов\r\n\"О федеральном бюджете на 2002 год\", \"О федеральном бюджете на 2003\r\nгод\", \"О федеральном бюджете на 2004 год\" и приложений к ним.\r\n Поводом к рассмотрению дела явился запрос группы членов Совета\r\nФедерации о проверке конституционности положений части первой\r\nстатьи 136 Федерального закона \"О федеральном бюджете на 2003 год\"\r\nи жалоба гражданина А.В.Жмаковского на нарушение его\r\nконституционных прав и свобод положениями части первой статьи 135\r\nФедерального закона \"О федеральном бюджете на 2002 год\" и пункта\r\n34 приложения 17 к данному Федеральному закону, а также части\r\nпервой статьи 128 Федерального закона \"О федеральном бюджете на\r\n2003 год\" и подпункта 34 пункта 1 приложения 20 к данному\r\nФедеральному закону. Основанием к рассмотрению дела явилась\r\nобнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли\r\nКонституции Российской Федерации оспариваемые заявителями\r\nнормативные положения.\r\n Заслушав сообщение судей-докладчиков М.В.Баглая и\r\nВ.Г.Ярославцева, объяснения сторон и их представителей, заключение\r\nэксперта - доктора юридических наук Ю.А.Крохиной, мнение\r\nспециалиста - кандидата юридических наук П.Д.Баренбойма,\r\nвыступление полномочного представителя Правительства Российской\r\nФедерации в Конституционном Суде Российской Федерации\r\nМ.Ю.Барщевского, выступления приглашенных в заседание\r\nпредставителей: от Счетной палаты Российской Федерации -\r\nС.М.Шахрая, от Министерства финансов Российской Федерации -\r\nТ.А.Голиковой и Т.Г.Нестеренко, от Министерства обороны Российской\r\nФедерации - А.Е.Рыбакова, исследовав представленные документы и\r\nиные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации\r\n\r\n у с т а н о в и л:\r\n\r\n 1. Частью первой статьи 136 Федерального закона от 24 декабря\r\n2002 года \"О федеральном бюджете на 2003 год\" на период с 1 января\r\nпо 31 декабря 2003 года приостановлено действие следующих положений\r\nстатьи 14 Федерального закона от 11 января 1995 года \"О Счетной\r\nпалате Российской Федерации\": Счетная палата ежеквартально по\r\nустановленной форме представляет Федеральному Собранию оперативный\r\nотчет о ходе исполнения федерального бюджета, в котором приводятся\r\nфактические данные о формировании доходов и произведенных расходах\r\nв сравнении с утвержденными федеральным законом о федеральном\r\nбюджете на текущий год показателями за истекший период, квартал\r\n(часть вторая); форма отчета утверждается Государственной Думой по\r\nсогласованию с Советом Федерации (часть третья); в целях\r\nобеспечения своевременного сбора и обработки информации,\r\nнеобходимой для составления Счетной палатой отчета об исполнении\r\nфедерального бюджета, в Российской Федерации вводится обязательная\r\nдля всех федеральных органов исполнительной власти, предприятий,\r\nучреждений и организаций финансовая отчетность; решение о\r\nконкретных сроках введения и формах данной отчетности принимается\r\nПравительством Российской Федерации по представлению Счетной палаты\r\n(часть четвертая).\r\n В своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации\r\nгруппа членов Совета Федерации утверждает, что часть первая статьи\r\n136 Федерального закона \"О федеральном бюджете на 2003 год\",\r\nприостанавливая действие частей второй, третьей и четвертой статьи\r\n14 Федерального закона \"О Счетной палате Российской Федерации\",\r\nпрепятствует реализации Федеральным Собранием - представительным\r\nорганом Российской Федерации конституционного права осуществлять\r\nконтроль за исполнением федерального бюджета и тем самым\r\nограничивает право граждан участвовать в управлении делами\r\nгосударства и получать информацию по вопросам, непосредственно\r\nзатрагивающим их права и свободы, а потому не соответствует\r\nКонституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 15 (часть\r\n4), 24 (часть 2), 32 (часть 1) и 55 (части 2 и 3).\r\n В жалобе гражданина А.В.Жмаковского, уволенного с военной\r\nслужбы, оспаривается конституционность положений статьи 135\r\nФедерального закона от 30 декабря 2001 года \"О федеральном бюджете\r\nна 2002 год\" и пункта 34 приложения 17 к данному Федеральному\r\nзакону, статьи 128 Федерального закона от 24 декабря 2002 года\r\n\"О федеральном бюджете на 2003 год\" и подпункта 34 пункта 1\r\nприложения 20 к данному Федеральному закону, которыми\r\nприостановлено - соответственно на 2002 год и на 2003 год -\r\nдействие абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона от\r\n27 мая 1998 года \"О статусе военнослужащих\", согласно которому при\r\nневозможности предоставить жилые помещения по установленным нормам\r\nв трехмесячный срок органы местного самоуправления до их\r\nпредоставления обязаны разместить граждан, уволенных с военной\r\nслужбы, и членов их семей в других жилых помещениях или ежемесячно\r\nвыплачивать им денежную компенсацию за счет средств федерального\r\nбюджета в порядке и размерах, которые определяются Правительством\r\nРоссийской Федерации.\r\n Заявитель, которому решением Одинцовского городского суда\r\nМосковской области от 24 марта 2003 года на основании названных\r\nзаконоположений было отказано в удовлетворении иска о взыскании\r\nзадолженности по выплате компенсации за наем жилого помещения и\r\nвозложении обязанности на главу района впредь производить\r\nежемесячную выплату этой компенсации, полагает, что,\r\nприостанавливая действие абзаца второго пункта 14 статьи 15\r\nФедерального закона \"О статусе военнослужащих\", оспариваемые\r\nзаконоположения нарушают тем самым условия контракта, заключенного\r\nим с Министерством обороны Российской Федерации, отменяют и умаляют\r\nправа и свободы человека и гражданина, не обеспечивают социальную\r\nзащиту граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, не\r\nгарантируют право каждого на жилище, а потому противоречат\r\nКонституции Российской Федерации, ее статьям 2, 7 (часть 1), 15\r\n(части 1 и 2), 18, 39, 40, 45 (часть 1) и 55 (части 2 и 3).\r\n Поскольку запрос группы членов Совета Федерации и жалоба\r\nгражданина А.В.Жмаковского касаются одного и того же предмета, а\r\nименно положений федеральных законов о федеральном бюджете,\r\nкоторыми приостанавливается действие других федеральных законов,\r\nопределяющих полномочия и компетенцию Счетной палаты, и\r\nзатрагивающих права и свободы граждан, Конституционный Суд\r\nРоссийской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального\r\nконституционного закона \"О Конституционном Суде Российской\r\nФедерации\", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.\r\n В ходе заседания Конституционного Суда Российской Федерации\r\nгруппа членов Совета Федерации, уточняя предмет обращения, заявила\r\nо необходимости проверки конституционности части первой статьи 150\r\nФедерального закона от 23 декабря 2003 года \"О федеральном бюджете\r\nна 2004 год\", которой вновь приостановлено действие частей второй,\r\nтретьей и четвертой статьи 14 Федерального закона \"О Счетной палате\r\nРоссийской Федерации\". На том же основании гражданин А.В.Жмаковский\r\nходатайствовал о проверке конституционности статьи 144 Федерального\r\nзакона \"О федеральном бюджете на 2004 год\" и подпункта 37 пункта 1\r\nприложения 20 к данному Федеральному закону, которыми действие\r\nположения абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона\r\n\"О статусе военнослужащих\" также приостановлено на 2004 год.\r\n Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда\r\nРоссийской Федерации по настоящему делу являются:\r\n содержащееся в части первой статьи 136 Федерального закона\r\n\"О федеральном бюджете на 2003 год\" и воспроизведенное в части\r\nвторой статьи 150 Федерального закона \"О федеральном бюджете на\r\n2004 год\" нормативное положение, в соответствии с которым\r\nприостановлено действие частей второй, третьей и четвертой статьи\r\n14 Федерального закона \"О Счетной палате Российской Федерации\";\r\n содержащееся в статье 135 Федерального закона \"О федеральном\r\nбюджете на 2002 год\" и пункте 34 приложения 17 к данному\r\nФедеральному закону и воспроизведенное в статье 128 Федерального\r\nзакона \"О федеральном бюджете на 2003 год\" и подпункте 34 пункта 1\r\nприложения 20 к данному Федеральному закону, статье 144\r\nФедерального закона \"О федеральном бюджете на 2004 год\" и подпункте\r\n37 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону нормативное\r\nположение, в соответствии с которым приостановлено действие\r\nположения абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона\r\n\"О статусе военнослужащих\".\r\n При этом соответствующие положения статьи 14 Федерального\r\nзакона \"О Счетной палате Российской Федерации\" и статьи 15\r\nФедерального закона \"О статусе военнослужащих\", равно как и иные\r\nположения указанных федеральных законов о федеральном бюджете - в\r\nсоответствии с требованиями части третьей статьи 74 Федерального\r\nконституционного закона \"О Конституционном Суде Российской\r\nФедерации\" - предметом проверки по настоящему делу не являются.\r\n 2. В силу принципа разделения государственной власти на\r\nзаконодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции\r\nРоссийской Федерации) утверждение бюджета, установление состава\r\nдоходов и расходов бюджета традиционно относится к сфере\r\nзаконодательного регулирования. В соответствии со статьей 71 (пункт\r\n\"з\") Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями\r\n10 и 106 (пункт \"а\") федеральный бюджет как форма образования и\r\nрасходования денежных средств для обеспечения деятельности\r\nпубличной власти и выполнения ее функций - самостоятельная сфера\r\nправового регулирования, а потому юридической формой, в которую\r\nоблачается федеральный бюджет, служит специальный федеральный закон\r\nо федеральном бюджете, который в силу статьи 76 (часть 1)\r\nКонституции Российской Федерации имеет прямое действие на всей\r\nтерритории Российской Федерации.\r\n Федеральный закон о федеральном бюджете принимается на один\r\nфинансовый год, и именно на этот срок он определяет доходы и\r\nрасходы государства - суммы, поступающие из определенных\r\nисточников, и суммы, подлежащие расходованию на определенные цели.\r\nОн существенно отличается от других федеральных законов, что нашло\r\nотражение в Конституции Российской Федерации.\r\n Федеральный бюджет, а следовательно, и проект федерального\r\nзакона о нем, согласно статье 114 (пункт \"а\" части 1) Конституции\r\nРоссийской Федерации, разрабатывается и представляется\r\nГосударственной Думе исключительно Правительством Российской\r\nФедерации, тогда как проекты остальных федеральных законов помимо\r\nПравительства Российской Федерации могут вносить в Государственную\r\nДуму Президент Российской Федерации, Совет Федерации и его члены,\r\nдепутаты Государственной Думы, законодательные (представительные)\r\nорганы субъектов Российской Федерации и другие перечисленные в\r\nстатье 104 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации органы.\r\n Регламент Государственной Думы включает проект федерального\r\nзакона о федеральном бюджете в число проектов, подлежащих, в\r\nотличие от основной массы законопроектов, внеочередному\r\nрассмотрению (подпункт \"в\" пункта 1 статьи 51), и предусматривает\r\nего рассмотрение не в трех, как это предусмотрено для всех других\r\nзаконопроектов, а в четырех чтениях (подпункт \"б\" пункта 4\r\nстатьи 40).\r\n Согласно статье 106 (пункт \"а\") Конституции Российской\r\nФедерации федеральный закон о федеральном бюджете после принятия\r\nГосударственной Думой подлежит обязательному рассмотрению Советом\r\nФедерации, при том что данное требование не распространяется на\r\nбольшинство федеральных законов.\r\n Обеспечение исполнения федерального бюджета возложено на\r\nПравительство Российской Федерации, которое представляет\r\nГосударственной Думе отчет об этом (статья 114, пункт \"а\" части 1,\r\nКонституции Российской Федерации), тогда как обязательный отчет\r\nПравительства Российской Федерации или другого ответственного\r\nгосударственного органа об исполнении положений, составляющих\r\nпредмет других федеральных законов, Конституцией Российской\r\nФедерации не предусмотрен. Кроме того, согласно ее статьям 101\r\n(часть 5), 102 (пункт \"и\" части 1) и 103 (пункт \"г\" части 1) для\r\nосуществления контроля за исполнением федерального бюджета палаты\r\nФедерального Собрания образуют специальный орган - Счетную палату.\r\n Согласно статье 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации\r\nзаконопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их\r\nуплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых\r\nобязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие\r\nрасходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть\r\nвнесены в Государственную Думу только при наличии заключения\r\nПравительства Российской Федерации. К проекту федерального закона о\r\nфедеральном бюджете указанная процедура в силу статьи 114 (пункт\r\n\"а\" части 1) Конституции Российской Федерации неприменима,\r\nпоскольку он разрабатывается и представляется Государственной Думе,\r\nа следовательно, и обосновывается непосредственно самим\r\nПравительством Российской Федерации.\r\n Таким образом, в правовой системе Российской Федерации (статья\r\n15, часть 4, Конституции Российской Федерации) федеральный закон о\r\nфедеральном бюджете представляет собой законодательный акт особого\r\nрода. По смыслу статьи 104 (часть 3) во взаимосвязи с другими\r\nуказанными положениями Конституции Российской Федерации и\r\nконкретизирующим их Бюджетным кодексом Российской Федерации, в\r\nфедеральный закон о федеральном бюджете - исходя из его природы и\r\nпредназначения в правовом государстве - включаются на основе\r\nпринципов сбалансированности, достоверности и реальности\r\nпредписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и\r\nотносящиеся к периоду, на который принимается данный закон.\r\n Федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие\r\nфинансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных\r\nфедеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих\r\nфинансовые обязательства государства, т. е. предполагающих\r\nпредоставление каких-либо средств и материальных гарантий и\r\nнеобходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает\r\nи не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex\r\nposterior (последующего закона) изменять положения других\r\nфедеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а\r\nтакже материальных законов, затрагивающих расходы Российской\r\nФедерации, и тем более - лишать их юридической силы.\r\n Из этого следует, что в Российской Федерации как правовом\r\nгосударстве - в силу вытекающих из Конституции Российской Федерации\r\nтребований - федеральный закон о федеральном бюджете не может\r\nустанавливать положения, не связанные с государственными доходами и\r\nрасходами.\r\n 3. В соответствии со статьями 71 (пункт \"з\"), 76 (часть 1),\r\n94, 106 (пункт \"а\") и 114 (пункт \"а\" части 1) Конституции\r\nРоссийской Федерации Федеральное Собрание - парламент Российской\r\nФедерации принимает федеральный бюджет, определяет в нем суммы\r\nгосударственных доходов и расходов и контролирует его исполнение.\r\nПарламентский контроль за исполнением федерального бюджета является\r\nнеотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным\r\nСобранием государственной власти, одним из необходимых его\r\nполномочий как представительного и законодательного органа\r\nРоссийской Федерации и существенным элементом системы сдержек и\r\nпротивовесов в демократическом государстве, основанном на принципах\r\nгосподства права и разделения властей.\r\n Согласно статье 101 (часть 5) Конституции Российской Федерации\r\nдля осуществления контроля за исполнением федерального бюджета\r\nСовет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату,\r\nсостав и порядок деятельности которой определяются федеральным\r\nзаконом. По смыслу данной конституционной нормы, федеральный\r\nзаконодатель обладает достаточной свободой при установлении\r\nконкретных полномочий, порядка и форм деятельности Счетной палаты,\r\nоднако вводимое им правовое регулирование должно быть таковым,\r\nчтобы Счетная палата имела возможность беспрепятственно выполнять\r\nсвое предназначение в качестве специализированного постоянно\r\nдействующего органа парламентского контроля за исполнением\r\nфедерального бюджета, и осуществляться в надлежащей законодательной\r\nформе.\r\n Из статьи 101 (часть 5) Конституции Российской Федерации во\r\nвзаимосвязи с ее статьями 71 (пункт \"з\"), 94, 102 (пункт \"и\" части\r\n1), 103 (пункт \"г\" части 1) и 106 (пункт \"а\") следует, что\r\nопределение организации, полномочий и порядка деятельности Счетной\r\nпалаты, в том числе по вопросам оперативного контроля за ходом\r\nисполнения федерального бюджета и представления Федеральному\r\nСобранию соответствующих отчетов, не относится к вопросам,\r\nсоставляющим предмет регулирования федерального закона о\r\nфедеральном бюджете, представляющего собой специальную юридическую\r\nформу, в которую облекается федеральный бюджет, не предполагающий\r\nпо своей природе включение в него положений, не связанных с\r\nгосударственными доходами и расходами.\r\n Таким образом, содержащееся в части первой статьи 136\r\nФедерального закона \"О федеральном бюджете на 2003 год\" и\r\nвоспроизведенное в части первой статьи 150 Федерального закона\r\n\"О федеральном бюджете на 2004 год\" нормативное положение о\r\nприостановлении действия частей второй, третьей и четвертой статьи\r\n14 Федерального закона \"О Счетной палате Российской Федерации\",\r\nпредусматривающих полномочие Счетной палаты по оперативному\r\nконтролю за исполнением федерального бюджета и порядок\r\nосуществления этого полномочия, нарушает статьи 71 (пункт \"з\"), 94,\r\n101 (часть 5) и 106 (пункт \"а\") Конституции Российской Федерации\r\nпостольку, поскольку в силу вытекающих из них требований\r\nфедеральный закон о федеральном бюджете не может содержать\r\nположений, изменяющих полномочия и порядок деятельности Счетной\r\nпалаты, установленные другими федеральными законами.\r\n Этим не затрагивается правомочие федерального законодателя\r\nвносить - при соблюдении требований Конституции Российской\r\nФедерации и с учетом настоящего Постановления - изменения в\r\nустановленные им ранее организацию, полномочия и порядок\r\nдеятельности Счетной палаты.\r\n 4. По смыслу статей 37 (части 1 и 3) и 59 Конституции\r\nРоссийской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункты \"в\",\r\n\"м\", \"т\") и 72 (пункт \"б\" части 1), военная служба, посредством\r\nпрохождения которой граждане реализуют свое право на труд,\r\nпредполагающее справедливое вознаграждение, представляет собой\r\nособый вид государственной службы, непосредственно связанной с\r\nобеспечением обороны страны и безопасности государства, прав и\r\nсвобод граждан и, следовательно, осуществляемой в публичных\r\nинтересах. Лица, несущие военную службу, в том числе по контракту,\r\nвыполняют конституционно значимые функции, чем обусловливается их\r\nправовой статус, а также содержание и характер обязанностей\r\nгосударства по отношению к ним. Необходимость выполнения\r\nвоеннослужащими поставленных задач в любых условиях, в том числе\r\nсопряженных со значительным риском для жизни и здоровья, влечет за\r\nсобой обязанность государства гарантировать этим лицам социальную\r\nзащиту, соответствующую их особому статусу.\r\n Федеральный закон \"О статусе военнослужащих\", устанавливающий\r\nосновы государственной политики в области правовой и социальной\r\nзащиты военнослужащих, а также граждан Российской Федерации,\r\nуволенных с военной службы, и членов их семей, предусматривает ряд\r\nгосударственных гарантий и компенсаций, в том числе для тех\r\nграждан, которые увольняются, прослужив длительное время, с военной\r\nслужбы и не имеют при этом жилища или нуждаются в улучшении\r\nжилищных условий. Тем самым государство взяло на себя\r\nсоответствующие публично-правовые обязательства в отношении\r\nграждан, увольняющихся с военной службы и выполнивших условия\r\nконтракта, также имеющего публично-правовой характер.\r\n 4.1. Закрепленное в абзацах первом и втором пункта 14 статьи\r\n15 Федерального закона \"О статусе военнослужащих\" право граждан,\r\nувольняющихся с военной службы, на получение жилого помещения или\r\nна ежемесячную денежную компенсацию связано с реализацией ими права\r\nна жилище, права на вознаграждение за труд, а также имущественных\r\nправ (статья 37, часть 3; статья 40; статья 35, части 1 и 2,\r\nКонституции Российской Федерации) и, следовательно, подлежит\r\nгосударственной, в том числе судебной, защите (статья 45, часть 1;\r\nстатья 46 Конституции Российской Федерации).\r\n Вместе с тем федеральный законодатель, как следует из статей\r\n59 (части 1 и 2), 71 (пункты \"в\", \"е\", \"з\"), 37 (часть 3), 40 и 55\r\n(часть 3) Конституции Российской Федерации, может, исходя из\r\nпризнаваемых и защищаемых Конституцией Российской Федерации целей и\r\nценностей, вносить изменения в ранее установленные правила,\r\nкасающиеся условий возникновения и порядка реализации данного права\r\n(в том числе посредством временного регулирования), в частности в\r\nсвязи с недостаточностью бюджетных средств, выделяемых на\r\nобеспечение жильем граждан, увольняющихся с военной службы. Однако\r\nпри внесении подобных изменений должны соблюдаться предписания\r\nстатей 1, 2, 6 (часть 2), 7, 15 (часть 4), 17 (часть 1), 18, 19 и\r\n55 (часть 1) Конституции Российской Федерации, из которых вытекает,\r\nчто в Российской Федерации как правовом и социальном государстве\r\nосуществление прав и свобод человека и гражданина, в том числе\r\nсоциальных прав, основано на принципах справедливости и равенства,\r\nа также требований о том, что в Российской Федерации не должны\r\nиздаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы\r\nчеловека и гражданина (статья 55, часть 2), а ограничение прав и\r\nсвобод человека и гражданина федеральным законом допускается лишь в\r\nтой мере, в какой это необходимо в целях защиты основ\r\nконституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных\r\nинтересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности\r\nгосударства (статья 55, часть 3).\r\n Основываясь на указанных конституционных положениях,\r\nКонституционный Суд Российской Федерации сформулировал и\r\nнеоднократно подтвердил правовую позицию, согласно которой\r\nизменение законодателем (в том числе посредством временного\r\nрегулирования) ранее установленных правил должно осуществляться\r\nтаким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан\r\nк закону и действиям государства, который предполагает правовую\r\nопределенность, сохранение разумной стабильности правового\r\nрегулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в\r\nдействующую систему норм и предсказуемость законодательной политики\r\nв социальной сфере, в частности по вопросам социального обеспечения\r\nвоеннослужащих; это, как и точность и конкретность правовых норм,\r\nкоторые лежат в основе решений правоприменителей, включая суды,\r\nнеобходимо для того, чтобы участники соответствующих правоотношений\r\nмогли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и\r\nбыть уверенными в неизменности своего официально признанного\r\nстатуса, приобретенных прав, действенности их государственной\r\nзащиты, т. е. в том, что приобретенное ими на основе действующего\r\nзаконодательства право будет уважаться властями и будет реализовано\r\n(постановления от 24 мая 2001 года по делу о проверке\r\nконституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2\r\nФедерального закона \"О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из\r\nрайонов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей\", от\r\n26 декабря 2002 года по делу о проверке конституционности положения\r\nабзаца второго пункта 4 статьи 11 Федерального закона\r\n\"Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья\r\nвоеннослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового\r\nи начальствующего состава органов внутренних дел Российской\r\nФедерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников\r\nучреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников\r\nфедеральных органов налоговой полиции\", от 29 января 2004 года по\r\nделу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30\r\nФедерального закона \"О трудовых пенсиях в Российской Федерации\",\r\nОпределение от 4 декабря 2003 года по запросу группы депутатов\r\nГосударственной Думы о проверке конституционности части первой\r\nстатьи 128 Федерального закона \"О федеральном бюджете на 2003 год\"\r\nи подпункта 16 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному\r\nзакону).\r\n Данная правовая позиция носит общий характер и должна\r\nучитываться федеральным законодателем при внесении изменений в\r\nусловия предоставления жилья или соответствующей ежемесячной\r\nденежной компенсации гражданам, увольняющимся с военной службы.\r\n 4.2. В силу статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 15 (части 1 и 4),\r\n19 (часть 1), 76 (части 1 и 2) и пункта 2 раздела второго\r\n\"Заключительные и переходные положения\" Конституции Российской\r\nФедерации структурирование системы федерального законодательства,\r\nпо общему правилу, предполагает, что нормы, отменяющие или\r\nизменяющие определенные преимущества, компенсации и льготы,\r\nвносятся в текст того федерального закона, которым они были\r\nустановлены. В связи с этим Федеральный закон \"О статусе\r\nвоеннослужащих\" закрепляет, что предусмотренные им правовые и\r\nсоциальные гарантии не могут быть отменены или снижены иначе как\r\nпутем внесения изменений и дополнений именно в данный Федеральный\r\nзакон (пункт 2 статьи 4).\r\n По смыслу статьи 106 (пункт \"а\") Конституции Российской\r\nФедерации во взаимосвязи с ее статьями 35, 37 (часть 3), 40, 59\r\n(части 1 и 2) и 71 (пункты \"в\", \"з\", \"м\"), в федеральный закон о\r\nфедеральном бюджете не должны включаться не связанные с расходами\r\nРоссийской Федерации положения, касающиеся прав и обязанностей\r\nвоеннослужащих; вместе с тем допускается, что положения федеральных\r\nзаконов, устанавливающие материальные гарантии социальных прав\r\nвоеннослужащих, связанные с расходами Российской Федерации, могут -\r\nв исключительных случаях, в частности при нехватке бюджетных\r\nсредств, выделяемых на реализацию мер социальной защиты\r\nвоеннослужащих и граждан, увольняющихся с военной службы, -\r\nприостанавливаться федеральным законом о федеральном бюджете, что\r\nнашло свое отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации\r\n(статьи 83 и 180). Однако при этом необходимо соблюдение\r\nконституционных критериев такого регулирования.\r\n Поскольку, с одной стороны, федеральный бюджет должен\r\nосновываться на принципах сбалансированности, достоверности и\r\nреальности, а с другой - Российская Федерация как правовое и\r\nсоциальное государство не может произвольно отказываться от\r\nвыполнения взятых на себя публично-правовых обязательств,\r\nфедеральный законодатель был вправе приостановить на\r\nсоответствующий бюджетный год выплату предусмотренной абзацем\r\nвторым пункта 14 статьи 15 Федерального закона \"О статусе\r\nвоеннослужащих\" ежемесячной денежной компенсации гражданам,\r\nувольняющимся с военной службы и нуждающимся в улучшении жилищных\r\nусловий, только предусмотрев надлежащий механизм соответствующего\r\nвозмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не\r\nдолжен уменьшаться. Иное - при том что не выполняются условия\r\nконтракта, закрепленные в нем в силу закона и породившие право этих\r\nлиц на получение указанной ежемесячной денежной компенсации и\r\nсоответствующие публично-правовые обязательства государства, - в\r\nнарушение статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации\r\nприводит к несоразмерному ограничению трудовых, жилищных и\r\nимущественных прав, закрепленных ее статьями 35 (части 2 и 3), 37\r\n(части 1 и 3), 40 (части 1 и 3), 45 (часть 1) и 59 (части 1 и 2).\r\n В результате приостановления действия абзаца второго пункта 14\r\nстатьи 15 Федерального закона \"О статусе военнослужащих\" в\r\nотсутствие какого-либо компенсаторного механизма закрепленное\r\nданной нормой право граждан, увольняющихся с военной службы,\r\nфактически оказалось блокированным на протяжении ряда лет. Тем\r\nсамым федеральный законодатель изменил условия материального\r\nобеспечения граждан, уже выполнивших взятые на себя обязательства и\r\nсовершивших юридически значимые действия. По существу, такого рода\r\nизменение означает, что государство в нарушение статей 59 и 37\r\nКонституции Российской Федерации в одностороннем порядке отказалось\r\nот своих обязательств, возникших в конкретных правоотношениях из\r\nранее действовавшего регулирования и правоприменительных актов,\r\nкоторыми решался вопрос о постановке на учет уволенного с военной\r\nслужбы и выполнившего условия контракта гражданина как нуждающегося\r\nв улучшении жилищных условий.\r\n Таким образом, содержащееся в статье 135 Федерального закона\r\n\"О федеральном бюджете на 2002 год\" и воспроизведенное в пункте 34\r\nприложения 17 к данному Федеральному закону, статье 128\r\nФедерального закона \"О федеральном бюджете на 2003 год\" и подпункте\r\n34 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону, статье 144\r\nФедерального закона \"О федеральном бюджете на 2004 год\" и подпункте\r\n37 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону нормативное\r\nположение, приостанавливающее действие абзаца второго пункта 14\r\nстатьи 15 Федерального закона \"О статусе военнослужащих\", не\r\nсоответствует статьям 55 (части 2 и 3) и 59 (части 1 и 2)\r\nКонституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 35\r\n(части 2 и 3), 37 (части 1 и 3), 40 и 71 (пункты \"в\", \"т\") в части,\r\nкасающейся выплаты гражданам, уволенным с военной службы, и членам\r\nих семей ежемесячной денежной компенсации за счет средств\r\nфедерального бюджета в случае невозможности в трехмесячный срок\r\nпредоставить им жилые помещения по установленным нормам или\r\nневозможности временного размещения этих граждан в других жилых\r\nпомещениях.\r\n Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй\r\nстатьи 71, статьями 72, 74, 75, 79, 87 и 100 Федерального\r\nконституционного закона \"О Конституционном Суде Российской\r\nФедерации\", Конституционный Суд Российской Федерации\r\n\r\n п о с т а н о в и л:\r\n\r\n 1. Признать содержащееся в части первой статьи 136\r\nФедерального закона \"О федеральном бюджете на 2003 год\" и\r\nвоспроизведенное в части первой статьи 150 Федерального закона\r\n\"О федеральном бюджете на 2004 год\" нормативное положение, которым\r\nприостанавливается действие на 2003 год и на 2004 год частей\r\nвторой, третьей и четвертой статьи 14 Федерального закона\r\n\"О Счетной палате Российской Федерации\", предусматривающих\r\nполномочие Счетной палаты по оперативному контролю за исполнением\r\nфедерального бюджета и порядок осуществления этого полномочия, не\r\nсоответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 71\r\n(пункт \"з\"), 94, 101 (часть 5) и 106 (пункт \"а\"), постольку,\r\nпоскольку в силу вытекающих из них требований федеральный закон о\r\nфедеральном бюджете не может содержать положений, изменяющих\r\nполномочия и порядок деятельности Счетной палаты, установленные\r\nдругими федеральными законами.\r\n 2. Признать содержащееся в статье 135 Федерального закона\r\n\"О федеральном бюджете на 2002 год\" и пункте 34 приложения 17 к\r\nданному Федеральному закону и воспроизведенное в статье 128\r\nФедерального закона \"О федеральном бюджете на 2003 год\" и подпункте\r\n34 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону, статье 144\r\nФедерального закона \"О федеральном бюджете на 2004 год\" и подпункте\r\n37 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону нормативное\r\nположение, приостанавливающее на 2002 год, на 2003 год и на 2004\r\nгод действие абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона\r\n\"О статусе военнослужащих\", не соответствующим Конституции\r\nРоссийской Федерации, ее статьям 55 (части 2 и 3) и 59 (части 1 и\r\n2), в части, касающейся выплаты гражданам, уволенным с военной\r\nслужбы, и членам их семей ежемесячной денежной компенсации за счет\r\nсредств федерального бюджета в случае невозможности в трехмесячный\r\nсрок предоставить им жилые помещения по установленным нормам или\r\nневозможности временного размещения этих граждан в других жилых\r\nпомещениях.\r\n Этим не исключается правомочие Федерального Собрания - при\r\nсоблюдении требований Конституции Российской Федерации и с учетом\r\nнастоящего Постановления - приостанавливать посредством\r\nфедерального закона о федеральном бюджете действие отдельных\r\nположений федеральных законов, связанных с расходами Российской\r\nФедерации.\r\n 3. Дело гражданина Жмаковского Александра Владимировича\r\nподлежит пересмотру в установленном порядке в той части, в какой\r\nоно основано на нормативном положении, признанном в пункте 2\r\nрезолютивной части настоящего Постановления не соответствующим\r\nКонституции Российской Федерации, если к этому нет иных\r\nпрепятствий.\r\n 4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит\r\nобжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения,\r\nдействует непосредственно и не требует подтверждения другими\r\nорганами и должностными лицами.\r\n 5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона\r\n\"О Конституционном Суде Российской Федерации\" настоящее\r\nПостановление подлежит незамедлительному опубликованию в\r\n\"Российской газете\" и \"Собрании законодательства Российской\r\nФедерации\". Постановление должно быть опубликовано также в\r\n\"Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации\".\r\n\r\n\r\n Конституционный Суд\r\n Российской Федерации\r\n\r\n N 9-П\r\n ____________________\r\n\r\n\r\n\r\n ОСОБОЕ МНЕНИЕ\r\n\r\n судьи Конституционного Суда Российской Федерации\r\n Н.С.БОНДАРЯ\r\n\r\n Соглашаясь в принципиальном плане с основными выводами,\r\nсодержащимися в резолютивной части Постановления от 23 апреля 2004\r\nгода, считаю необходимым высказать мнение по ряду вопросов,\r\nсвязанных, в частности, с системой аргументации, использованной\r\nКонституционным Судом Российской Федерации при разрешении данного\r\nдела.\r\n 1. В основу анализа конституционности оспариваемых заявителями\r\nположений федеральных законов о федеральном бюджете, которыми было\r\nприостановлено действие частей второй, третьей и четвертой статьи\r\n14 Федерального закона \"О Счетной палате Российской Федерации\", а\r\nтакже абзаца второго пункта 14 статьи 15 Федерального закона\r\n\"О статусе военнослужащих\", Конституционным Судом Российской\r\nФедерации положено исследование особенностей юридической природы\r\nфедерального закона о федеральном бюджете. В рамках такого подхода\r\nвыявлен ряд формально-юридических признаков федерального закона о\r\nфедеральном бюджете и на этой основе сделан вывод, что данный закон\r\n\"существенно отличается от других федеральных законов\" (абзац\r\nвторой пункта 2 мотивировочной части), является \"законодательным\r\nактом особого рода\" (абзац восьмой пункта 2 мотивировочной части).\r\n Вместе с тем перечисленные в пункте 2 мотивировочной части\r\nПостановления характеристики федерального закона о федеральном\r\nбюджете относятся, в своей основе, к процедурно-процессуальным\r\nособенностям разработки и принятия такого закона, не составляют в\r\nсовокупности какого-либо системного единства, позволяющего\r\nобосновать его качественную, нормативно-правовую уникальность как\r\n\"акта особого рода\", исходя из которой явствовало бы его особое\r\nместо в правовой системе государства.\r\n Во-первых, в числе соответствующих признаков федерального\r\nзакона о федеральном бюджете названы в том числе регламентные\r\nособенности, закрепленные исключительно в Регламенте\r\nГосударственной Думы и не имеющие конституционного или\r\nзаконодательного обоснования. К ним относятся, в частности:\r\nрассмотрение Государственной Думой проекта федерального закона о\r\nфедеральном бюджете во внеочередном порядке (подпункт \"в\" пункта 1\r\nстатьи 51 Регламента Государственной Думы), в четырех (а не в трех,\r\nкак это имеет место применительно к иным федеральным законам)\r\nчтениях (подпункт \"б\" пункта 4 статьи 40 Регламента Государственной\r\nДумы). Очевидно, что такого рода признаки - в отсутствие их\r\nконституционной предопределенности - не могут рассматриваться в\r\nкачестве устойчивых и существенных характеристик юридической\r\nприроды федерального закона о федеральном бюджете, они находятся в\r\nсфере разумного усмотрения законодателя и не могут обусловливать\r\nособый характер федерального закона о федеральном бюджете. Так, до\r\nпринятия действующего Бюджетного кодекса Российской Федерации\r\nфедеральный закон о федеральном бюджете принимался не в четырех, а\r\nв трех чтениях; в настоящее же время имеются предложения вернуться\r\nк варианту трех чтений.\r\n Во-вторых, в качестве конституционных особенностей\r\nфедерального закона о федеральном бюджете в Постановлении\r\nназываются, по существу, лишь некоторые отличительные особенности\r\nпроцедуры его принятия, которые не всегда являются\r\nисключительными, - в большей или меньшей степени они свойственны и\r\nряду иных федеральных законов. Например, как следует из статьи 106\r\nКонституции Российской Федерации, обязательному рассмотрению в\r\nСовете Федерации подлежат не только федеральные законы о\r\nфедеральном бюджете, но и федеральные законы по вопросам налогов и\r\nсборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного\r\nрегулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации\r\nмеждународных договоров Российской Федерации, статуса и защиты\r\nгосударственной границы Российской Федерации, а также войны и мира.\r\n В-третьих, свидетельством \"особого рода\" федерального закона о\r\nфедеральном бюджете является, в соответствии с Постановлением, то\r\nобстоятельство, что Конституция Российской Федерации\r\nпредусматривает специфический порядок его исполнения, а именно:\r\nобеспечение исполнения федерального закона о федеральном бюджете\r\nвозложено на Правительство Российской Федерации, которое обязано\r\nпредставлять Государственной Думе отчет об исполнении федерального\r\nзакона о федеральном бюджете (пункт \"а\" части 1 статьи 114). Кроме\r\nтого, контроль за исполнением федерального закона о федеральном\r\nбюджете (и, соответственно, за деятельностью Правительства\r\nРоссийской Федерации по обеспечению его исполнения!) осуществляется\r\nспециальным органом, который образуется палатами Федерального\r\nСобрания, - Счетной палатой (часть 5 статьи 101, пункт \"и\" части 1\r\nстатьи 102, пункт \"г\" части 1 статьи 103 Конституции Российской\r\nФедерации). Вместе с тем из системного единства положений статьи\r\n10, части 1 статьи 11, части 1 статьи 110 и пунктов \"б\" - \"ж\"\r\nстатьи 114 Конституции Российской Федерации, а также\r\nконкретизирующих их положений статей 1 и 4 Федерального\r\nконституционного закона \"О Правительстве Российской Федерации\"\r\nследует, что Правительство Российской Федерации, осуществляющее\r\nисполнительную власть Российской Федерации в условиях разделения\r\nвластей, призвано в пределах своих полномочий организовывать\r\nисполнение всех федеральных законов, а также осуществлять\r\nсистематический контроль за их исполнением федеральными органами\r\nисполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов\r\nРоссийской Федерации. Что же касается специализированного\r\nгосударственного органа по контролю за исполнением федерального\r\nбюджета - Счетной палаты, то следует учитывать, что часть 5 статьи\r\n101 Конституции Российской Федерации наделяет полномочиями по\r\nконтролю за исполнением федерального бюджета, но не федерального\r\nзакона о федеральном бюджете. В связи с этим, например, Федеральный\r\nзакон \"О Счетной палате Российской Федерации\" относит к задачам\r\nСчетной палаты в том числе организацию и осуществление контроля за\r\nсвоевременным исполнением доходных и расходных статей бюджетов\r\nфедеральных внебюджетных фондов (абзац первый статьи 2), которые\r\nимеют специальную форму нормативного выражения и, как следует из\r\nстатьи 13 Бюджетного кодекса Российской Федерации, формируются в\r\nпорядке, установленном федеральным законом (в данном случае - не\r\nфедеральным законом о федеральном бюджете).\r\n Фактически единственной конституционной характеристикой\r\nфедерального закона о федеральном бюджете является указание о нем в\r\nтексте Конституции Российской Федерации, что (как, впрочем, и иные\r\nназванные признаки) свидетельствует не об \"особом роде\", особом\r\nместе или особой юридической силе такого федерального закона, а о\r\nконституционной значимости предмета его правового регулирования\r\n(бюджетные отношения), предопределяющего необходимость установления\r\nна конституционном уровне гарантий своевременности, действенности,\r\nсоциально-экономической обоснованности и исполнимости\r\nбюджетно-финансовых решений.\r\n Кроме того, остается неясным, в какой связи находятся\r\nназванные отличительные особенности федерального закона о\r\nфедеральном бюджете с последующей оценкой конституционности\r\nоспариваемых заявителями положений, в результате которой\r\nКонституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу о\r\nнесоответствии Конституции Российской Федерации приостановления\r\nфедеральным законом о федеральном бюджете положений, не связанных\r\nнепосредственно с государственными доходами и расходами, а также\r\nприостановления положений, относящихся к финансовому обеспечению\r\nреализации прав граждан, в том числе возникающих на основании\r\nзакона, в отсутствие какого-либо компенсаторного механизма. Если\r\nисходить из того, что федеральный закон о федеральном бюджете\r\nявляется законодательным актом \"особого рода\", то не следует ли из\r\nэтого вывод противоположного характера? Содержащаяся в том же\r\nпункте 2 мотивировочной части Постановления оговорка, что на\r\nфедеральный закон о федеральном бюджете не распространяется\r\nдействие принципа lex posterior (последующее отменяет предыдущее),\r\nтолько усиливает сомнения относительно вывода о прямой зависимости\r\nмежду \"особым родом\" федерального закона о федеральном бюджете и\r\nнедопустимостью приостановления им положений других федеральных\r\nзаконов.\r\n 2. Представляется, что методологически более оправданным был\r\nбы подход к разрешению поставленных в обращениях вопросов,\r\nоснованный на анализе самой природы института приостановления\r\nфедеральным законом о федеральном бюджете действия других\r\nфедеральных законов, а не на выявлении формально-юридических\r\nхарактеристик федерального закона о федеральном бюджете. Однако,\r\nкак свидетельствует в том числе содержание Постановления, институт\r\nприостановления не был подвергнут конституционно-правовой оценке,\r\nхотя ее необходимость предопределяется, по крайней мере, двумя\r\nобстоятельствами: во-первых, тем, что именно институт\r\nприостановления обусловил единство предмета по запросу членов\r\nСовета Федерации и жалобе гражданина А.В.Жмаковского; во-вторых,\r\nналичием существенных отличий режима приостановления\r\nнормативно-правовых актов от режима их отмены, лишения юридической\r\nсилы, изменения и иных смежных правовых режимов.\r\n Как вытекает из положений частей 2 и 3 статьи 55 и части 1\r\nстатьи 56 Конституции Российской Федерации, \"приостановление\" в его\r\nконституционно-правовом смысле означает временное прекращение\r\nвыполнения государством части своих публично-правовых обязательств,\r\nкоторое может быть обусловлено, в частности, необходимостью\r\nобеспечения иных, конкурирующих с закрепленными в\r\nприостанавливаемых нормах, конституционно значимых публичных\r\nценностей, что подтверждается, например, институтом приостановления\r\nПрезидентом Российской Федерации действия актов органов\r\nисполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае\r\nпротиворечия этих актов Конституции России и федеральным законам,\r\nмеждународным обязательствам Российской Федерации или нарушения\r\nправ и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса\r\nсоответствующим судом (часть 2 статьи 85 Конституции Российской\r\nФедерации), что в данном случае имеет, по существу, значение\r\nсвоеобразной конституционной санкции.\r\n Вместе с тем очевидно, что не любое \"приостановление\"\r\nсоответствует Конституции Российской Федерации. Конституционность\r\nконкретного акта приостановления находится в непосредственной связи\r\nс его конституционно-правовой обоснованностью и зависит, таким\r\nобразом, от ряда подлежащих установлению в каждом конкретном случае\r\nобстоятельств, как то:\r\n а) являются ли цели приостановления конституционно\r\nобоснованными. В частности, приостановление федеральным законом о\r\nфедеральном бюджете действия других федеральных законов должно быть\r\nнаправлено на реализацию конституционных принципов\r\nсбалансированности, достоверности, реальности федерального бюджета,\r\nчто одновременно должно способствовать, в конечном счете, решению\r\nзадач социального государства;\r\n б) является ли соразмерным приостановление, принимая во\r\nвнимание в том числе природу и объем прав граждан (гарантий,\r\nкомпенсаций), которые затрагиваются актом приостановления.\r\nНапример, правовой статус лиц, несущих военную службу, в том числе\r\nпо контракту, обусловлен выполнением ими конституционно значимых\r\nфункций, необходимостью выполнения военнослужащими поставленных\r\nзадач в любых условиях, что влечет за собой повышенные\r\nобязательства государства гарантировать им социальную защиту.\r\nПоэтому необходимо соблюдение баланса между находящимися в основе\r\nприостановления конституционно значимыми целями и природой, а также\r\nобъемом финансовоемких обязательств государства, исполнение которых\r\nприостанавливается;\r\n в) имеет ли приостановление четко определенные временные\r\nограничения. Поскольку сама суть приостановления заключена в\r\nфактическом прекращении действия соответствующей правовой нормы на\r\nконкретный срок, законодателю, во всяком случае, надлежит указать,\r\nна какой именно срок вводится соответствующий правовой режим;\r\nпричем сам по себе конкретный срок не может быть избран\r\nпроизвольно, необходимы объективные критерии его обоснования. По\r\nистечении же этого срока (но по крайней мере не позже окончания\r\nсрока действия федерального закона о федеральном бюджете на\r\nочередной год) действие приостановленных правовых норм и вытекающих\r\nиз них субъективных прав (гарантий, компенсаций) восстанавливается\r\nбез каких-либо дополнительных условий;\r\n г) является ли конституционно обоснованным последующее\r\nприостановление, имея в виду, что \"продлеваемый\" режим\r\nприостановления действия финансовоемких норм может привести к\r\nфактической отмене соответствующих прав, гарантий их осуществления;\r\n д) к каким правоотношениям - с точки зрения времени их\r\nвозникновения - допустимо приостановление; возможно ли, в\r\nчастности, его распространение на ранее возникшие (до наступления\r\nсоответствующего финансового года) правоотношения; если да, то как\r\nэто согласуется с недопустимостью обратной силы закона, имея в\r\nвиду, например, тех военнослужащих, с которыми контракт был\r\nзаключен задолго до наступления финансового года, на время которого\r\nприостанавливаются в соответствии с федеральным законом о\r\nфедеральном бюджете финансовоемкие нормы.\r\n Только на основе уяснения названных вопросов и при соблюдении\r\nсоответствующих критериев можно рассматривать приостановление в\r\nкачестве конституционно допустимой меры реагирования публичной\r\nвласти в лице законодателя на изменяющиеся социально-экономические\r\nусловия. Иное же, как неоднократно отмечал в своих решениях\r\nКонституционный Суд Российской Федерации, приводит к нарушению\r\nобщеправового принципа соразмерности правового регулирования и\r\nумалению конституционных прав и свобод граждан. Так, уже в одном из\r\nпервых из своих постановлений (от 9 июля 1992 года) Конституционный\r\nСуд Российской Федерации признал не соответствующим Конституции\r\nРоссийской Федерации перенесение сроков, т. е. отсрочку\r\nотоваривания целевых чеков, которая, по существу, представляла\r\nсобой одностороннее изменение государством условий исполнения\r\nобязательств (мораторий), поскольку эта отсрочка не диктовалась\r\nкакой-либо чрезвычайной ситуацией, действием непреодолимой силы или\r\nдругими исключительными обстоятельствами, которые могли бы служить\r\nоснованием для объявления моратория и могли бы быть использованы\r\nдля одностороннего перенесения сроков исполнения договорных\r\nобязательств. В Постановлении от 16 мая 1996 года Конституционный\r\nСуд Российской Федерации пришел к выводу о том, что произвольное,\r\nбез учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное\r\nпрекращение законно приобретенного гражданства, нарушая статью 6\r\nКонституции Российской Федерации, умаляет достоинство личности, что\r\nв соответствии со статьями 18, 21 (часть 1) и 55 (часть 2)\r\nКонституции Российской Федерации является недопустимым как при\r\nиздании, так и при применении законов. Согласно правовой позиции,\r\nвыраженной в Постановлении от 24 октября 2000 года, продление без\r\nуказания срока действия моратория на приватизацию государственных и\r\nмуниципальных образовательных учреждений для граждан, работающих в\r\nсфере образования и проживающих в сельской местности, противоречит\r\nправовому смыслу данного института и является таким умалением их\r\nправа на приватизацию, которое, по существу, означает полную его\r\nотмену, что противоречит требованиям статьи 55 (часть 2)\r\nКонституции Российской Федерации. Как следует из Постановления от\r\n3 июля 2001 года, правовое регулирование отношений, затрагиваемых\r\nвведением моратория на удовлетворение требований кредиторов\r\nкредитных организаций, должно основываться на общеправовом принципе\r\nсоразмерности и пропорциональности вводимых ограничений, с тем\r\nчтобы исключалось произвольное ухудшение условий договора для\r\nгражданина-вкладчика.\r\n 3. Оценивая конституционность приостановления федеральным\r\nзаконодателем посредством федерального закона о федеральном бюджете\r\nдействия отдельных положений статьи 14 Федерального закона\r\n\"О Счетной палате Российской Федерации\", регламентирующих\r\nполномочия Счетной палаты по осуществлению оперативного контроля за\r\nисполнением федерального бюджета, Конституционный Суд Российской\r\nФедерации ограничился исследованием соответствия Конституции\r\nРоссийской Федерации законодательной формы, в которой указанное\r\nприостановление было произведено, и, соответственно, выводом о\r\nнедопустимости приостановления компетенционных норм федеральным\r\nзаконом о федеральном бюджете исходя из его формальных особенностей\r\nи различных предметов правового регулирования федерального закона о\r\nфедеральном бюджете и Федерального закона \"О Счетной палате\r\nРоссийской Федерации\".\r\n Формальные (процедурные) особенности порядка принятия\r\nфедерального закона о федеральном бюджете действительно могут\r\nрассматриваться как не позволяющие включать в него нормы,\r\nотносящиеся к иному предмету регулирования. Но это происходит не\r\nпотому, что данный нормативный правовой акт представляет собой\r\nзаконодательный акт \"особого рода\", а по иной причине, связанной, в\r\nчастности, с искажением воли законодателей \"вкраплением\" в\r\nфедеральный закон о бюджете \"небюджетных\" норм, что особенно ярко\r\nпроявляется при одобрении Советом Федерации федерального закона о\r\nфедеральном бюджете, когда члены Совета Федерации голосуют за закон\r\nв целом, а не постатейно. В такой ситуации голосование против\r\nнебюджетных норм означало бы голосование против федерального\r\nбюджета, и уже по этой причине включение в федеральный закон о\r\nфедеральном бюджете норм иной отраслевой принадлежности приводит, в\r\nконечном счете, к искажению - в условиях поиска компромисса при\r\nобсуждении бюджетных статей - воли депутатов и тем самым к\r\nнарушению частей 1 и 2 статьи 3, частей 1, 2 и 4 статьи 105\r\nКонституции Российской Федерации.\r\n Кроме того, поддерживая в принципиальном плане вывод\r\nКонституционного Суда Российской Федерации о недопустимости\r\nизменения путем приостановления федеральным законом о федеральном\r\nбюджете на соответствующий год полномочий и порядка деятельности\r\nСчетной палаты, установленных другими федеральными законами, в то\r\nже время полагаю важным дать конституционно-правовую оценку\r\nсодержательным характеристикам полномочий Счетной палаты по\r\nосуществлению контроля за исполнением федерального бюджета, что, в\r\nконечном счете, связано и с определением пределов свободы\r\nусмотрения федерального законодателя при регулировании\r\nсоответствующих полномочий.\r\n Как следует из взаимосвязанных положений части 5 статьи 101,\r\nпункта \"и\" части 1 статьи 102 и пункта \"г\" части 1 статьи 103\r\nКонституции Российской Федерации и конкретизирующих их положений\r\nстатьи 1 Федерального закона \"О Счетной палате Российской\r\nФедерации\", Счетная палата представляет собой орган парламентского\r\nконтроля, образуемый для осуществления контроля за исполнением\r\nфедерального бюджета, при том что согласно пункту \"а\" части 1\r\nстатьи 114 Конституции Российской Федерации функция обеспечения\r\nисполнения бюджета возложена на Правительство Российской Федерации.\r\nИсходя из этого, а также с учетом принципа подотчетности\r\nспециального органа создавшему его органу, полномочия Счетной\r\nпалаты являются составной частью системы сдержек и противовесов в\r\nконституционной модели разделения властей (статья 10 и часть 1\r\nстатьи 11 Конституции Российской Федерации), неотъемлемым элементом\r\nконтрольных полномочий парламента за действиями исполнительной\r\nветви власти по эффективному, целесообразному и целевому\r\nиспользованию бюджетных средств. Причем такие полномочия не могут\r\nопределяться произвольно: исходя из публично-правовой потребности в\r\nобеспечении наиболее рационального и эффективного использования\r\nбюджетных средств, государственный финансовый контроль должен быть\r\nподчинен таким конституционно значимым принципам финансовой\r\nконтрольной деятельности, как законность, объективность,\r\nнезависимость и гласность (статья 3 Федерального закона \"О Счетной\r\nпалате Российской Федерации\"). Данные принципы и являются критерием\r\n\"достаточной свободы усмотрения законодателя\" (абзац второй пункт 3\r\nмотивировочной части Постановления) при реализации предписания\r\nчасти 5 статьи 101 Конституции Российской Федерации, а также\r\nобусловливают необходимость законодательного обеспечения реальных\r\nвозможностей для осуществления Счетной палатой постоянного и\r\nнепрерывного контроля за исполнением федерального бюджета в целях\r\nэффективного решения возложенных на нее Конституцией Российской\r\nФедерации задач. Уже поэтому федеральный законодатель, во всяком\r\nслучае, должен гарантировать возможность осуществления Счетной\r\nпалатой предварительного, оперативного (текущего) и последующего\r\nфинансово-бюджетного контроля.\r\n Контрольные полномочия Счетной палаты принципиальным образом\r\nотличаются от контрольных полномочий Правительства Российской\r\nФедерации, которое, обеспечивая исполнение федерального бюджета,\r\nтакже призвано контролировать его исполнение и представлять\r\nГосударственной Думе отчет о его исполнении (пункт \"а\" части 1\r\nстатьи 114 Конституции Российской Федерации, абзацы второй и третий\r\nстатьи 15 Федерального конституционного закона \"О Правительстве\r\nРоссийской Федерации\"). Контроль за исполнением федерального\r\nбюджета, осуществляемый Федеральным Собранием, с одной стороны, и\r\nПравительством Российской Федерации - с другой, являются различными\r\nорганизационно-правовыми формами реализации права граждан на\r\nконтроль за оптимальным использованием национального достояния\r\n(абзацы шестой и восьмой преамбулы, часть 1 статьи 1, части 1 и 2\r\nстатьи 3, часть 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации), а\r\nпотому, по смыслу положений части 1 статьи 1, статьи 2, статьи 10,\r\nчасти 1 статьи 11, части 1 статьи 17, частей 2 и 3 статьи 55 и\r\nстатьи 105 Конституции Российской Федерации, Федеральное Собрание\r\nкак орган законодательной власти, призванный принимать\r\nзаконодательные решения, в том числе компетенционного характера,\r\nдолжные обеспечить права и свободы человека и гражданина, а в\r\nслучае конституционно обусловленной необходимости - вводить\r\nограничения прав и свобод, но исключительно в соответствии с\r\nконституционным принципом соразмерности, вправе осуществлять лишь\r\nтакое регулирование права на участие в управлении делами\r\nгосударства через своих представителей, которое не приводит к\r\nпротивопоставлению таких конституционных ценностей, как\r\nосуществление народовластия через реализацию гражданами права на\r\nконтроль за действиями публичной власти через своих представителей\r\nв органах законодательной ветви власти и через своих представителей\r\nв органах исполнительной ветви власти.\r\n В связи с этим приостановление федеральным законодателем\r\nполномочий Счетной палаты по осуществлению оперативного контроля за\r\nисполнением федерального бюджета - поскольку в результате такого\r\nприостановления Счетная палата была лишена возможности в полном\r\nобъеме реализовать возложенные на нее конституционные обязанности -\r\nпротиворечит статьям 1 (часть 1), 3 (части 1 и 2), 10, 11 (часть\r\n1), 17 (часть 1), 24 (части 2 и 3), 32 (часть 1), 55 (часть 3), 101\r\n(часть 5) Конституции Российской Федерации.\r\n 4. Гражданин А.В.Жмаковский поставил перед Конституционным\r\nСудом Российской Федерации вопрос о соответствии Конституции\r\nРоссийской Федерации приостановления федеральными законами о\r\nфедеральном бюджете финансовоемкого положения абзаца второго пункта\r\n14 статьи 15 Федерального закона \"О статусе военнослужащих\".\r\n При оценке конституционности соответствующих положений\r\nКонституционный Суд Российской Федерации справедливо исходил из\r\nтого, что отношения, складывающиеся между военнослужащими,\r\nуволенными с военной службы и не имеющими жилища или нуждающимися в\r\nулучшении жилищных условий, и государством, по предоставлению таким\r\nгражданам жилых помещений или (при невозможности их предоставления)\r\nвыплате соответствующей компенсации являются по своей юридической\r\nприроде публично-правыми обязательствами государства.\r\n При этом, оставляя за рамками конституционно-правовой оценки\r\nанализ сути самого приостановления соответствующего положения\r\nФедерального закона \"О статусе военнослужащих\", Конституционный Суд\r\nРоссийской Федерации пришел к выводу о допустимости внесения\r\nфедеральным законодателем изменений в ранее установленный им\r\nпорядок реализации публично-правовых обязательств государства по\r\nотношению к военнослужащим, уволенным с военной службы. Очевидно,\r\nоднако, что допустимость внесения таких изменений не тождественна\r\nдопустимости приостановления исполнения государством своих\r\nпублично-правовых обязательств. Изменение в данном случае означает\r\nкорректировку или видоизменение (при обязательном сохранении\r\nсущности действия!) механизма реализации публично-правовых\r\nобязательств государства. Приостановление же заключается во\r\nвременном прекращении действия такого механизма, а потому по своей\r\nсути приостановление находится ближе к отмене (временная отмена),\r\nнежели к изменению, которое фактически означает новое\r\nрегулирование. В связи с этим представляется некорректным\r\nраспространение на институт приостановления исполнения государством\r\nпринятых обязательств тех конституционных критериев и требований,\r\nкоторые могут быть применимы к изменению правил их исполнения.\r\n Признав же оспариваемые гражданином А.В.Жмаковским положения\r\nфедеральных законов о федеральном бюджете на соответствующие годы\r\nнеконституционными постольку, поскольку федеральный законодатель,\r\nприостанавливая действие нормы Федерального закона \"О статусе\r\nвоеннослужащих\", не предусмотрел какого-либо компенсаторного\r\nмеханизма, Конституционный Суд Российской Федерации, по сути,\r\nраспространил действие режима внесения изменений в регулирование\r\nфинансовоемких прав на режим приостановления исполнения\r\nгосударством публично-правовых обязательств, что фактически ведет к\r\nснижению уровня конституционно-правового гарантирования прав\r\nграждан: федеральный законодатель, в соответствии с таким подходом,\r\nполучает право в пределах одних и тех же критериев допустимости\r\nосуществлять различное по интенсивности вмешательство в\r\nпредоставленные им права.\r\n Из такого подхода вытекает также, что федеральному\r\nзаконодателю не воспрещается приостанавливать исполнение\r\nгосударством принятых на себя обязательств при одновременном\r\nустановлении компенсаторного механизма без жесткого ограничения\r\nвремени, на которое вводится режим приостановления, а также без\r\nкакого бы то ни было обоснования введения данного режима, в\r\nчастности в отсутствие намерения обеспечить за счет временного\r\nпрекращения исполнения государством ранее принятых на себя\r\nпублично-правовых обязательств конституционные принципы\r\nсбалансированности, достоверности, реальности федерального бюджета,\r\nчто не согласуется с конституционно-правовыми требованиями к\r\nинституту приостановления. Вместе с тем, в силу правовых позиций\r\nКонституционного Суда Российской Федерации, приостановление\r\n(временное прекращение, временная отмена, мораторий) исполнения\r\nпублично-правовых обязательств государства, в том случае если оно\r\nосуществляется неоднократно и не имеет конституционно обоснованных\r\nцелей, влечет нарушение требований частей 2 и 3 статьи 55\r\nКонституции Российской Федерации, а также умаление соответствующих\r\nправ и свобод человека и гражданина.\r\n В этих условиях может восприниматься как в определенной\r\nстепени содержащий внутреннее противоречие пункт 2 резолютивной\r\nчасти Постановления, которым, с одной стороны, признается не\r\nсоответствующим Конституции Российской Федерации оспариваемое\r\nгражданином А.В.Жмаковским положение (абзац первый), а с другой -\r\nуказывается, что этим не исключается правомочие Федерального\r\nСобрания при соблюдении требований Конституции Российской Федерации\r\nи с учетом Постановления приостанавливать посредством федерального\r\nзакона о бюджете действие отдельных положений федеральных законов,\r\nсвязанных с расходами Российской Федерации (абзац второй).\r\n 5. Таким образом, проверку конституционности приостановления\r\nфедеральным законом о федеральном бюджете полномочий Счетной палаты\r\nпо осуществлению оперативного контроля за исполнением федерального\r\nбюджета следовало произвести не только с точки зрения надлежащей\r\nзаконодательной формы, но и на основе анализа принципиальной\r\nвозможности приостановления соответствующих полномочий, установив\r\nчеткие и определенные критерии свободы усмотрения федерального\r\nзаконодателя при регулировании полномочий Счетной палаты.\r\n В отношении жалобы гражданина А.В.Жмаковского Конституционному\r\nСуду Российской Федерации надлежало признать неконституционными\r\nоспариваемые им законоположения не только в связи с отсутствием\r\nкакого-либо компенсаторного механизма, но и в той мере, в какой\r\nнеобоснованное неоднократное возобновление федеральным\r\nзаконодателем действия режима приостановления соответствующего\r\nположения означает фактическую отмену реализации названных\r\nпублично-правовых обязательств государства и потому противоречит\r\nчастям 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.\r\n\r\n\r\n ____________\r\n
", "tounitid": null, "toparaid": "", "rdk": 0, "baseid": "c000000000" }